政治秩序的起源（下卷）──從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗(BEB0224)
Political Order and Political Decay

類別： 西洋史
叢書系列：NEXT
作者：法蘭西斯．福山
       Francis Fukuyama
譯者：林麗雪
出版社：時報文化
出版日期：2015年10月16日
定價：640 元
售價：506 元(約79折)
開本：25開／平裝／656頁
ISBN：9789571364032

【內文摘錄｜導讀】

▼  內文摘錄

對世界各地很多人來說，當代政治的核心問題就是如何約束力量強大、過度自負，或實際上非
常專制的政府。人權團體會尋求法律機制以保護脆弱的個人，不致於受到政府濫權的傷害。民主派激進分子會希望用民主選舉的方式，就像在喬治亞與烏克蘭領導玫瑰革命與橙色革命的人
，以及在阿拉伯之春一開始的突尼西亞與埃及示威分子，希望透過選舉產生對人民負責的統治者。但不只威權政府會濫權，自由民主政體也會，為了應付恐怖分子或其他威脅，民主政府也會擅改人權規則。
美國人民就一直嚴加防備公權力被濫用以及被認為是濫用的現象，例如環保要求過度繁雜、槍枝管制與國家安全局進行國內監視。
因此，這幾年很多關於政治發展的探討核心，都是放在約束權力的相關制度，也就是法治與民主問責。但在限制政府權力之前，政府必須要先有確實能做事的權力。換句話說，政府必須要有治理能力。
政府能提供基本的公共行政，並不是一件理所當然的事，很多國家會貧窮的部分原因就是因為
政府沒有治理能力。在已經失敗或正在衰敗的政府，包括阿富汗、海地、索馬利亞等國家非常明顯，在這些地方，生活一片混亂也沒有保障；但在很多比較富裕且有良好民主制度的社會，情況也好不到哪裡去。
以印度為例，從一九四七年建國以來，就是一個非常成功的民主政體。一九九六年，政治運動
人士與經濟學家德雷茲（Jean Dreze）發表一份基礎教育的報告，調查印度各邦的基礎教育。最令人震驚的一項發現是，在鄉下地方有四八％的老師曠職，根本沒出現在課堂上。可以理解的是，這件事引起家長的強烈抗議，印度政府只好在二○○一年推出大型的改革計畫，以提升基礎教育的品質。
雖然這項改革的努力帶來大量且明顯的行政舉措，但二○○八年的追蹤調查卻顯示，教師缺席率卻和十年前一模一樣，還是四八％！
在新興市場國家中，印度當然一直是改革明星，在二○一○年以前，每年的經濟成長率都在七
到一○％。但在億萬富豪輩出與高科技產業傲視全球的同時，極端貧窮與社會不平等的程度卻令人震驚，印度的部分地區和漠南非洲最糟糕的地方毫無二致。在最貧窮的印度邦裡，這些不平等引起毛派游擊隊不斷的暴動。這個國家正在工業化，也會想找教育程度更好的工人，但這麼多人未受到適當的教育，最後一定會造成經濟成長的限制。在提供基礎教育方面，印度做的比鄰近的中國更少，更不要說日本與韓國，這兩個國家已經進入第一世界的地位。
印度的問題不是出在缺乏法治，其實很多印度人認為這個國家的法律太多了。法院塞滿待審的
案件，速度又慢，原告通常等不到開始審判就過世了。據統計，堆積在印度最高法院的案件超過六萬件。印度政府無法在基礎建設上做投資，就是因為必須面對各式各樣的官司，就像美國一樣。
印度的問題也不是出在不充分的民主環境。印度的媒體很自由，也非常開心能大肆批評政府在
教育、醫療與其他公共政策領域的疏失；另外，還有大量的政治競爭對手會抓著現任者，對施政疏失的責任猛打猛批。在教育領域，印度並沒有任何政策上的政治衝突，每一個人都同意兒童應該受教育，而且老師如果有領薪水就應該去上課。但是提供教育這種基礎服務，似乎超出印度政府的能力。
這裡的失敗是政府的失敗，尤其是地方、各邦與國家層級負責農村兒童基礎教育的文官體系的
失敗。良好的政治體系不只對政府的濫權要加以限制，更重要的是，要讓政府能確實做到被期許的事，就像提供市民治安、保護財產權、提供普及的教育與公共的醫療服務，並建立民間經濟活動需要的基礎建設。很多國家就是因為政府太腐化或太無能，而威脅到民主制度，因為大家會轉而希望能有一個強大的權威人物，也許是獨裁者或救星，他能打斷政客滔滔不絕的廢話，確實讓事情動起來。

為什麼政府是必要的
自由主義傾向的人（通常是美國人）會插話說，印度的問題就是政府本身：所有的政府都是沒希望的官僚組織，又無能又僵化，而且總是會產生不良的效果，解決之道不是讓政府變得更好，而是完全不要政府，並支持民間或市場性的解決之道。
政府機關本質上比民間部門更沒效率，的確是有理由的。例如經營工廠和事業這些事，很多事最好留給民間企業去做，要不然政府也會以破壞性的方式，妨礙民間企業的決策。公私部門的界線，將是每一個社會重新商議的重點。
但我們終究還是需要公部門，因為有一些服務與功能，也就是經濟學家說的公共財，沒有私人
或企業願意做，所以只有政府能提供。嚴格來說，所謂的公共財就是，我在享用時並不會妨礙別人的享用，而且這件事不能被私人占用或被私人耗盡。乾淨的空氣與國家安全就是典型的例子，因為在社群中的每一個人都能得到這兩種好處，每個人的使用也不會減損其他人的總存貨。沒有任何民間企業有提供公共財的誘因，因為它無法阻止別人使用，所以無法從中得利，也無法產生任何可以應用的收入。因此即使是最支持自由市場的經濟學家也會欣然同意，政府有提供純公共財的作用。除了乾淨的空氣與國家安全，公共財包括公共安全、法律系統，以及維護大眾的健康。
除了純公共財，很多工廠生產出來的民間消費商品，具有經濟學家所謂的外部性（externality）。
外部性是一種強加於第三方的好處或傷害，例如我付費完成自己的教育讓雇主得到好處，或是工廠排放廢料汙染了下游社區的飲用水。另外的例子是，經濟交易可能會牽涉到資訊不對稱，例如二手車賣家可能會知道，對買家來說不是那麼明顯的缺點；或是藥廠可能知道，它的產品在臨床研究上可能沒有療效或甚至有害，但病人並不知情。一向以來，政府有規範外部性與資訊不對稱的作用。
在教育與例如道路、港口與水等基礎建設上，外部性利益很大，因此政府通常會免費提供給市民，不然也會提供高額的補貼。但是在這些情形中，必要的政府補貼與規範的範圍通常會引起爭議，因為政府過度干預會扭曲市場信號，或完全阻礙民間企業的活動。
除了提供公共財以及規範具有外部性的活動，政府也可以藉由多種形式參與社會規範，例如政府都希望人民誠實、守法、接受教育並愛國，可能會鼓吹自有住宅、小生意、性別平等、健身運動，或者勸阻民眾抽菸、濫用藥物、參與幫派活動或墮胎。即使是意識形態上非常支持自由市場的政府，大部分的政府都會在必要的公共財之外，從事他們認為可以促進投資與經濟發展的宣導活動。
最後，政府也能控制菁英和參與某種程度的重分配。重分配是所有社會秩序的基本作用，就像
波蘭尼（Karl Polanyi）提出的，大部分現代化之前的社會制度都以領導人或頭人（Big Man）為中心，由他為族人重新分配各種財貨，這種做法在歷史上甚至比市場交易更普遍。就像本書上卷提到的，從諾曼征服之後的英國國王，到鄂圖曼帝國、中國的所有皇帝，國王與皇帝的作用就是保護一般平民對抗寡頭菁英的貪欲。他們這樣做十之八九不是出於公平意識，更不是因為他們篤信民主，而是單純出於自利心理。如果政府不能控制社會中最有錢有勢的菁英，他們就會把持並濫用政治制度而犧牲其他人。
政府參與重新分配的最基本形式就是讓法律一體適用。有錢有勢的人總是有辦法照顧自己，如
果任由他們上下其手，一定會傷害非菁英族群。只有國家應用司法與強制執行的力量，才能讓菁英遵守每一個人都要服從的相同法律。英國國王會在法庭上支持封臣，在租約爭議上對抗他的領主；美國聯邦政府會介入保護黑人學生對抗當地的暴民，或是警察保護社區對抗販毒集團，不管是哪一種形式，都是因為政府與法治通力合作而產生司法公平性。
政府還有其他更明顯的重分配經濟形式，最普遍的就是強制保險共同資金，政府會強迫社群為
保險計畫提供資金，如果是社會安全制度，就是從年輕人挹注到老年人的收入重分配；如果是醫療保險，就是健康的人挹注到生病的人的醫療重分配。美國很多保守派指責歐巴馬總統二○一○年通過的《平價醫療法案》（Affordable Care Act）是「社會主義」政策，但美國在當時是全世界富裕民主政體中，唯一沒有制訂全民健康保險的國家。
從洛克到海耶克（Fredrich Hayek）等自由派理論家，對政府的重分配一向抱持懷疑態度，因為這種做法可能會獎勵懶惰與沒能力的人，卻犧牲正直與勤奮工作的人。所有的重分配計畫都會發生經濟學家所謂的「道德風險」（moral hazard）：如果獎勵的標準是根據收入水準，而不是個人的努力程度，就意味著政府並不鼓勵工作。如蘇聯等前共產主義國家就是這種情形，在這些地方「政府假裝付錢給我們，我們假裝在工作」。
但從另一方面來看，一個極簡主義政府對於較窮困的人民，不提供絲毫的社會安全網，在道德
上也很難找到正當的理由。只有在某些社會中，競賽場上永遠公平，出生的造化以及單純的運氣不會決定一個人即將面對的人生機運、財富與機會，這種做法才行得通。但這樣的社會在過去的歷史中從未存在，現在也沒有。因此大部分政府面臨的真實問題不是是否要重新分配，而是要做到什麼程度，以及如何用道德風險最低的方法來進行重新分配。
在一個社會中，個人的先天優勢通常會隨著時間增加。因為菁英可以運用財富、權勢與社會地
位進入政府管道，並用政府的力量保護自己與子女，因此菁英階級的地位很容易越來越穩固。這個過程也會一直持續下去，直到非菁英階級在政治上成功動員，以翻轉情勢或保護自己。有時候可能會引起暴力革命，例如法國與布爾什維克革命；有時候會形成民粹主義的重分配政策，例如裴隆（Juan Peron）時代的阿根廷，以及查維茲（Hugo Chavez）統治期間的委內瑞拉。理想上，應該藉由政府的民主管控來限制菁英的力量，這種政策能反映人民的廣泛共識，也知道政府應該如何公平分配資源。重分配的竅門在於，應該避免過度強調菁英的特徵，也
就是說，菁英不會因為他們致富與參與政治的能力，反而受到懲罰。
關於政府施政的適當範圍，觀點非常多，有些人認為政府只要提供最基本的公共財；有人認為政府應該積極改變社會的特質，並進行實質的重分配。前面已經提過，所有的現代自由民主政體都在進行某種程度的重分配，但從北歐等社會民主國家到更經典的自由派社會美國，政府干預的程度則天差地別。
雖然政府可以干預到什麼程度，還有很多爭論，但政府效能的問題也一樣重要。從救火到提供醫療服務到執行產業政策，成效繫於負責該施政項目的政府文官素質，政府的任何功
能都可以做得更好或更糟。政府是很多複雜組織的集合體，文官能否表現良好取決於組織的方式，以及他們可以運用的資源、人力與物力。因此，在評估政府時有兩個重要的軸線必須
注意，水平軸線代表政府功能的範圍，垂直軸線代表政府執行相關功能的能力。
任何國家在水平軸線上的表現如何，有很多粗略的評估標準。經濟學家最常用的標準就是稅收占總GDP的比例；另外一個替代方法是，可以衡量公共支出占GDP的比例，但這個數字經常比稅收更大，且隱藏借貸。這些評估標準都不盡完善，畢竟有些更積極的功能例如各種法規與產業政策，即使不影響財政政策也會對社會造成重大衝擊。

評估政府的品質
評估政府的實力或素質，也就是政府在水平軸線上的位置，是非常複雜的。韋伯以一套知名
的程序來判定什麼樣的政府可以稱為現代的政府，其中最重要的一點就是政府機關各單位有精
確的組織功能，而且文官選用是基於能力與技術但不是酬庸。其中有些標準並不是今天我們認
為良好文官的必要條件，例如公職是終身職業，也受到行政組織的嚴格約束與控制。不過，文官必須根據技術資格選用，且升遷是根據能力但不是私人關係，這兩個觀念已經被廣泛接受，而且與正向的治理成果例如低度腐化以及經濟成長有關。雖然韋伯強調文官制度的形式，政治科學家羅斯坦（Bo Rothstein）則建議用「公平性」（impartiality）作為政府素質的衡量標準，他認為這是有效施政的基本特徵。另外，也可以根據失職的程度來衡量政府素質，例如政府被認為腐化的程度，就像全球腐化觀感指數。
然而，只是經由程序來評估政府實力，不太可能掌握到真正的品質。韋伯經典的定義假設，現
代政府是一種嚴格又謹守規則的組織，只是機械性地根據原則承擔政府功能的任務。但程序僵化並不是優點，而是人們對現代政府感到氣餒的核心問題。韋伯自己也說，文官的行政組織就像困住人們的「鐵籠」（iron cage）。
另外一個程序上的方法是，衡量政府形成與推動政策的能力，或如米格戴爾（Joel Migdal）所說的，政府「滲透」整個社會的能力。
另外，有幾種因素可以用來定義政府的能力，包括文官組織的規模、它能運用的資源，以及政府官員的教育與專業程度。有些學者以政府可以從人民身上收到的稅收比例，作為政府能力的衡量標準，同樣的比例也可以用在衡量政府的範圍。其中的理由是，稅收，尤其是像所得稅這類直接稅，本身很難徵收，而且也可以代表政府能運用的資源。不過，組織發揮作用的能力，從來不只是可以衡量的資源這個標準而已，組織文化一樣很重要，也就是組織成員能協同合作、彼此信任、承擔風險、主動創新的程度。只根據形式程序定義的韋伯式文官制度，可能會、也可能不會有這種讓它有效運作的無形特質。
另外一個衡量政府素質的特殊方法，可能不是研究政府本身是什麼，而是研究政府在做什麼。
畢竟，政府的目的不是要遵守程序，而是要提供人民基本的服務，包括教育、國防、治安、法律；衡量施政的成果，比如說兒童接受公立學校體系教育的程度，比起教師人數、招募或訓練的資料，更能提供有用的情報。普里切特（Lant Pritchett）、伍爾寇克（Michael Woolcock）和安卓斯（Matt Andrews）主張，開發中國家政府的一大問題就是，只會從事他們所謂的「同構模仿」（isomorphic mimicry），也就是說，只會模仿已開發國家政府的外在形式，但無法產生同樣的成果，例如已開發國家達成的教育與醫療成果。
衡量政府確實做到的事，而不是如何做的，就能避免這個問題。
然而，衡量成果雖然很吸引人，也可能產生誤導。良好的施政成果，例如優質的公共教育是政
府投入各種努力（師資、課程、教室等等）的複雜混合物，以及人民的特質，例如收入、社會習慣與文化（家庭重視學習的程度）。一九九六年，有一個關於美國教育成果的經典研究，該研究被稱為〈柯爾曼報告〉（Coleman Report），他的統計分析顯示，優質教育反映學生的朋友與家庭背景，而不是政府投入多少。
對於現代政府提供的這類複雜服務，要衡量任何一件事的成果都頗為困難。舉例來說，如何衡
量司法制度的品質？單純衡量結案或判決的數量，但不做法院是否公正審判或靠嚴刑拷打對嫌犯強行逼供的質化評估，顯然毫無意義。如果沒有這樣的判斷力，那麼與只會遵守嚴格法律規範的政府相比，警察國家一定會永遠做得比較好。
除了考慮施政程序與施政成果，衡量政府素質還有最後一個面向很重要，那就是政府享有自主
性的程度。所有的政府都是在服務某個政治上的主子，不管是民主的大眾或是一個威權的統治者，但政府多多少少都會被允許某些自主性以便執行任務。自主性最基本的形式是，有控制政府職員與人事的權力，且是基於專業而不是政治考量用人。自主性對執行力也很重要，因為高度複雜與矛盾的命令很少會產生良好的結果。另一方面，太多自主性也可能導致災難，也許是腐化，也許是設定自己的政務規劃，卻不受任何的政治控制。
一個政府會處在圖四水平軸線上的哪一個位置，良好的程序、能力、成果與文官自主性，都是可能的定義方法。如果學者對某個衡量政府品質的標準有共識，就太好了，但並沒有這種標準存在。最近幾年，好幾個經濟學家試著設計衡量政府素質的量化標準，也有不同的成果。但不同國家政府素質的廣泛比較，難度又更高了，因為根據地區、功能與層級（國家、邦或州、地方政府），差異真的很大。
雖然有這些問題，有一個普遍被用來衡量跨國政府表現的指標，是世界銀行組織的全球治理指
標。這個指標從二○○○年代初期以來，每年會公布一次。這些指標在非常多的國家衡量治理的六個面向（問責度、政治穩定度且沒有暴力事件、政府效能、法規品質、法治、控制腐化）。 （摘自第三章：文官制度）