台灣國防變革：1982-2016(BCN0241)

類別： 史地‧法律‧政治>政治軍事
叢書系列：歷史與現場
作者：黃煌雄
出版社：時報文化
出版日期：2017年03月10日
定價：450 元
售價：356 元(約79折)
開本：25開／平裝／432頁
ISBN：9789571369280

【陳水扁推薦序｜唐飛推薦序｜自序／黃煌雄｜導論：變革的歷史脈絡】

▼  導論：變革的歷史脈絡

導論：變革的歷史脈絡

變革脈絡

從1981年到2014年間，我曾擔任過三次立法委員、兩屆監察委員、一屆國大代表。在30多年公職與公共服務生涯中，我關注最早、淵源最深、持續最久的一項公共事務，便是國防。

30多年來，台灣國防歷經三大變革：國防政策從反攻大陸的戰略攻勢調整為戰略守勢；國防預算從占中央政府總預算的48%調降到只占18%~16%；國防組織更由兵力總員額約50萬減到21萬5千。這三大變革影響之大，衝擊之深，實為政府遷台後前所未有。

這三大變革經歷過四位總統：蔣經國，李登輝，陳水扁，馬英九。

蔣經國總統是中華民國在台灣最後一位威權領袖。他擔任總統期間（1978年5月~1988年1月），台灣還處在戒嚴統治狀態，但他逝世前半年，卻先後做了兩件影響深遠的大事──解除戒嚴與開放老兵返鄉探親。另外一件同樣影響深遠的大事，也是在蔣經國主政期間完成的，這便是國防政策由戰略攻勢轉為戰略守勢，由反攻大陸調整為守衛台灣。

此一重大轉折的歷史節點與場域，發生在1982年3月16日，立法院院會上一次關鍵性對話，當時我以立法委員的身分，在總質詢時公開質問：「我們的國防預算……恐怕不到美國發展一個太空梭經費的六分之一到七分之一，以這樣有限的經費，我們能貫徹攻守一體的國防政策嗎？如果我們以這樣有限的經費，同時用於發展製造攻守一體的兵器，豈不正是犯了孫子兵法所說『無所不備、則無所不寡』的兵家大忌嗎？所以我們的國防政策，到底應以攻抑以守為主呢？」

面對此一質詢，時任國防部長宋長志即席答復說：「當前我國的國防政策是精兵政策和攻守一體。在戰略指導方面，現階段是戰略守勢……就守勢戰略而言，防守台灣海峽，首先要注重防空，能制空，海軍才能制海，只要能做到制空和制海，敵人就不可能渡過台灣海峽。如果敵人冒險進犯，我們絕對不希望把戰爭帶到台灣本島，這是我們的最高戰略指導原則。」宋部長所闡述的「戰略守勢」政策，其後為蔣經國總統所確認，時間點且是在解除戒嚴之前約5年，這一「戰略守勢」政策不僅終結政府遷台以後已實施30多年的戰略攻勢政策，也開啟此後延續30多年的守勢防衛政策。

這場「問」與「答」，我問的是「真心話」，宋部長答的是「老實話」，在戒嚴仍然當道、反攻大陸的政治招牌並未全然拆下的時代背景下，一場「真心話」與「老實話」的歷史性對話，竟能在強人統治下，帶動國防政策的實質改變，無論如何，這真是一段美好的記憶。

預算是政策的反應，國防政策變了，國防預算自應跟著改變，這是順理成章的事。蔣經國於1988年1月13日病逝，李登輝繼任中華民國總統。在蔣經國擔任總統後期，戒嚴尚未解除前，我於1987年3月，在立法院率先提出改變中央政府預算分配結構的新方案；1987年5月，我代表民進黨立法院黨團，就預算分配結構的新方向，提出具體主張：

（一）國防部門占中央政府總預算的比例，由預算案的47.06%，以六年為期，每年降3%。
（二）立即規劃全民健康保險，並編入79年度預算案內實施。
（三）加強國民教育投資，積極規劃國民中、小學小班制的實施。

1988年4月，在李登輝繼任總統後約三個月，我以立法院民進黨團幹事長身分，基於「（一）政治解嚴、預算尚未解嚴；（二）違背憲法規定；（三）黨政不分、不合體制」的理由，代表民進黨團宣讀「要求退回『78年度（1989年）總預算案』行政院重編」的決議，從而引發空前的憲政風波，其影響所及，不僅使教科文預算比重於1990年（民國79年度）第一次達到憲法15%的規定，也使從此以後的國防預算占中央總預算比重逐年降低。亙李登輝總統期間（1988年1月~2000年5月），國防預算占中央總預算比重已由40%以上降至40%~30%之間，再降至30%~20%之間；陳水扁總統期間（2000年5月~2008年5月），國防預算的占比已降至20%以下，保持在18%~16%之間；馬英九總統期間（2008年5月~2016年5月），國防預算的占比，和陳水扁總統期間大致相同。

這項改變中央政府預算分配結構的新方案，是在戒嚴尚未解除前提出的，雖一度使我陷入風暴中心，飽受批評與圍剿，甚至接到子彈與「小心你的狗命」之類的威脅恐嚇，但卻為社會福利與教科文預算解開方便之門，並使國防預算獨大的局面從此淡出，開啟中央政府預算分配結構的新氣象與新生命。

當李登輝繼任總統之初，台灣才剛脫離30多年的戒嚴統治約半年，在強人政治的陰影下，一個弱勢的總統，面對一個強勢的參謀總長，令關心民主憲政者憂心忡忡，擔心引發軍人干政危機。因此，從1980年代末到1990年代初，國人，特別是在野力量對國防事務的最主要訴求，便是軍隊國家化和國防透明化。

我在第二任立委期間（1987年2月~1990年1月），在立法院最強力推動的，便是軍隊國家化。1988年11月，我提出有關軍隊國家化的六項主張；同時經由八位民進黨立委同時參加國防委員會，也使一向冷門、且經常開秘密會議的國防委員會，頓時成為立法院最熱門的委員會，這也反應出海內外各界對軍隊國家化的熱切期待。而在要求軍隊國家化的聲浪中，當時主要聚焦在參謀總長應否到立法院備詢，立法院甚至史無前例為此而利用院會時間舉行兩天朝野辯論對話。這種背景也解釋出為什麼當唐飛以第一位參謀總長身分，第一次列席立法院備詢時（1988年9月30日），會受到各界普遍的肯定，形容是「憲政史上頭一遭」，為「歷史的一刻」；以及2000年總統大選，投票結果導致我國憲政史上第一次政黨輪替之際，湯曜明以參謀總長身分，在關鍵節點上，所發表的書面談話，明確表達「國軍的立場與使命」，被視為是我國軍隊國家化邁出關鍵性實質的一步。

揭開國防黑盒子最根本性的工作，便是出版定期性的國防白皮書。1989年5月，經由我與鈕先鍾的共同體認與努力，由鈕先鍾主筆，以台灣研究基金會（以下簡稱台研會）名義，做「應做的事」，出版了全國第一本（包括官方和民間）國防白皮書。台研會在〈序言〉中寫道：「在千呼萬喚之中，在期待政府主動做而政府屢次拒絕做的背景下，歷史上第一本基於我們國家本身的立場與利益，完全由國人所寫的國防白皮書終於由本會國防研究小組完成，我們的心情是喜悅的、嚴肅的、謙虛的。」鈕先鍾在〈導言〉中也寫道：「本會這次所作的是國內從未有過的創舉，所持的態度是非常嚴謹，主要目的是對國防白皮書提供一種範式，一種架構。……本會誠懇希望這本國防白皮書出版之後，能夠引起全國上下的重視，激起廣泛強大的共鳴。一方面導引有識公民對國家安全問題尋求正確的理解，另一方面促使政府改變陳腐觀念，毅然每年發佈官方的國防白皮書。」

「拋磚引玉正是本會的期待」，台研會國防白皮書出版之後，僅僅兩年多，1992年1月，國防部第一本國防報告書（National Defense Report，NDR）即告出版；其後，每隔兩年，國防部即出版一本國防報告書，到2015年底，已出版13本國防報告書。更有意義的，隨著中國綜合國力的增強，全球各界也都要求其國防事務應該更加透明化，因此從2000年開始，亦即在我國防部第一本國防報告書出版8年之後，中國也第一次發表中國的國防白皮書，其後每隔2年即發表一次，到2014年，共發表8次中國的國防白皮書。所以台研會，距今28年前所發表的國防白皮書，便成為全球華人世界的第一本國防白皮書。

隨著我所提出改變中央政府預算分配結構的衝擊與影響，國防部門預算所占比重愈來愈低，國防部已無力支撐50萬大軍的兵力結構，因此30多年來台灣國防的第三大變革，便是國防組織的變革。

這項國防組織的變革，經過三位總統：李登輝、陳水扁、馬英九。在李登輝總統主政期間，開啟十年兵力案與精實案；陳水扁總統主政期間，推動精進案第一階段與精進案第二階段；馬英九總統主政期間，繼續推動尚未完成的精進案第二階段，並另推動新的精粹案。從1993年8月的十年兵力案到2014年11月的精粹案，歷經21年之久，兵力總員額由將近50萬減為21萬5千，這是政府遷台後空前的組織變革與裁軍。

為了與國防組織變革相適應，並引導其發展，更需要有前瞻性、現代化的國防立法，其中最具有標竿意義，並產生深遠影響的，便是國防二法與國防六法。國防二法在李登輝總統任期結束前，於立法院三讀通過（2000年1月15日）；正式實施（2002年3月1日）則是在陳水扁總統主政期間；馬英九總統主政期間，不但繼續遵行國防二法，更於任內通過並施行國防六法（2013年1月1日）。國防二法確立了軍隊國家化、軍政軍令一元化、文人領軍、聯戰機制的精神與方向，國防六法則是在國防二法所確立的精神與方向基礎下，因應國內外環境的變化、建軍備戰的需求，所完成的法制化建構及適合國情的國防運作體系。

歷史連結

由於歷史的機緣，在國防三大變革的過程上，或多或少，都有我的投影。我以立法委員的身分，在國防政策的變革上，成為「把守勢作戰明朗化的推動者之一」；在國防預算的變革上，則成為引導「預算解嚴」的主要推手之一；而在國防組織的變革上，我以監察委員的身分所扮演的，則是一名尋求瞭解全盤變革發展的監督者。
雖然，國防部從1992年起每兩年即發表一本國防報告書（NDR），但NDR對國防組織變革的介紹，大多輕描淡寫，實不可能從NDR中了解變革的全貌，特別是過程上所遭遇的問題與挑戰，以及主事者所展現的意志與決心；加上，國防部的本質是保守的，面對立委和監委的詢問，國防部雖會據實以告，卻不可能主動提供立委和監委詢問範圍以外的資料；而組織變革的關鍵推動者，國防二法之前為參謀總長，國防二法之後為國防部長，他們都是國軍高級將領，都有深厚的素養，更不可能輕易對外談論其所職掌或推動的變革；因此，當我進入監察院，準備有系統了解已進行多年的國防組織變革時，我所遭遇到的情況是：資料太少了，幾乎是一片空白，我等於要從零開始。也就是說，我必須要先當一名探索者或發現者，先要探索變革的過程，了解事實與真相，並要不偏不倚傾聽，且要包容兼聽，掃除迷霧，然後才有可能客觀地發現到問題，進而掌握住問題，提出調查意見，當一名有效的監督者。

這就是我在監察院所進行國防系列專案調查的工作模式，但如何走出第一步呢？從立法院到監察院，我的從政生涯已經歷10多年，所累積的問政紀錄和公共形象，對於10多年後，當我在監察院以一名先行的探索者，想要對退休高級將領進行訪談時，實助益不少。劉和謙總長開風氣之先，並突破了無形禁忌，因此從十年兵力案－精實案起，隨著國防系列專案調查的需要，我所訪談過的總長和部長，從宋長志以降，一直到嚴明為止，除過世者以外，歷任部長與總長均包括在內；而受邀參加各調查案件諮詢會的退休將領及專家學者則更多。這是監察院監委行使監察權有史以來前所未見的紀錄。這些訪談內容和諮詢會發言內容，也構成本書的一大特色。

這種工作模式，在剛開始時，處於摸索階段，整個團隊的工作態度不僅謹慎謙虛，更鄭重其事，以精實案為例，工作團隊的全部工時高達將近一千個小時；當這種工作模式趨向常態化，甚至走向標準化時，不但工作效率提升，受訪者反應積極，相關單位尊重之情溢於言表，也將監察委員的監督角色，做到有如西方最早設置國會監察使的瑞典，其首席監察使Claes Eklundh於2001年1月9日在監察院院會演講所說的：「監察使（Ombudsman）最重要的工具，是對各機關與公務員行為作出重大的裁決權……因此，監察使工作的主要目的，並不是在懲處失職的公務員，而是改進公共行政與司法行政的品質。這一教誨性角色其實比強制性角色更為重要，其觀念在於監察使應防止違法失職的情事發生。」或防止違法失職的情勢進一步惡化。

我在國防系列專案調查所努力呈現的，也正如Claes Eklundh所說，並不僅僅在於「防止違法失職的情事發生」，而是要「改進公共行政的品質」。在精實案的調查，讓四位前後任參謀總長都共同接受十年兵力案與精實案的連續性與精神連結性；在有關國防二法的兩度調查，讓國防部一直迴避的國防部長代理順位，終不能不面對而予以明確化；在有關募兵案的兩度調查，國防部決定刪去「全募兵制」一詞，並接受定期評估與滾動式檢討的觀念，才會勇於提出募兵制完成期程延後兩年的決定；而在有關眷村文化保存的調查，則建議為增進無形精神戰力，呈現文化大熔爐的格局與氣象，應在13個文化保存園區之外，規劃籌設國家級眷村博物館；諸如這些調查意見的匯集，體現了一個共同精神──提升或「改進公共行政品質」。

嚴格而論，從徵兵走向募兵，並非國防組織變革之初的預期，但隨著義務兵役期縮短至一年（2008年1月1日起），加上現代先進武器的專業要求，以及更重要的，募兵已成為兩大政黨總統候選人競選的主要訴求之一，從徵兵走向募兵乃成必然之勢。陳水扁總統執政期間，代表從徵兵到募兵的「量變」，馬英九總統執政期間，代表從徵兵到募兵的「質變」；但由於募兵是對行之多年兵役制度的根本翻轉，且不容易再回頭，因此，在推動過程上，引發不少退役老將的憂慮，甚至「看衰」，國防部在行政院支持下，雖然用盡力氣，提供誘因，完善各項配套措施，但完成期程仍不免要展延兩年；而當募兵時刻即將到來時，我所關切的一個嚴肅課題即將浮現──募兵並非純為募兵而募兵，而是要在21世紀新的軍事事務革新趨勢下，為了確保國家的生存與安全，建立一支量少、質精、小而強、小而巧的專業化、現代化的精銳部隊。一個大哉問：募兵時刻能同時達成量與質這樣的目標嗎？

隨著國防組織變革的進行，裁軍的結果，單位減少了，兵員減少了，原本軍方列管或使用的營區（地），不少便處於閒置狀態，甚至荒廢狀態，到21世紀初，國防部乃呈現出一面裁軍進行中、一面所列管土地也鬆綁進行中的平行現象。這種平行現象是第一次政黨輪替的陳水扁政府所確立，也為第二次政黨輪替的馬英九政府所延續。

20世紀90年代初，在第三任立委期間，有關軍民土地糾紛，我協調處理的大約有20餘件，平均約兩個月處理1件，這在以前幾乎是不可想像的破天荒紀錄。由於軍方的權威與僵硬，經由我的努力與累積，我因而成為40多年來代表民意從軍方手中找回最多民間「失地」的立委。21世紀初，隨著裁軍進行中，國防部以前所未有的主動態度，配合政府政策，也全面性的鬆綁進行中，這些年實是國防部有史以來系統性釋出最多閒置營區（地）的階段，也是解除或縮減紅線區禁、限建範圍最多的階段。但軍方鬆綁所釋出的土地，均屬國家資源，本是為配合國家建設、地方發展與人民需求而釋出，需地機關自應以珍惜的態度，秉持符合公平正義原則，將釋出的土地發揮最大效益，而有助於增進人民的福祉以及國家的長治久安。如果需地機關華而不實，有違公平正義原則，或基於選舉考量，潛存規劃說服力不足，甚至借助民粹，強索軍地，「挑戰統帥權」，此際的國防部，我認為固應配合政府政策，善盡職責，成為國家發展的正能量，但也應嚴守有理、有節、有尊嚴的原則，守住最後的馬奇諾防線，不能為已經失衡的都市計畫「添亂」成為負能量。

在30多年國防大變革的最底層，一直有一群訴說著悲愴故事的老兵，不管是大陸老兵或台籍老兵，他們都是大時代中的沙粒，在大洪流中被捲進去、被沖著走。幾十年來，他們為政治所隔離，大多無妻無子，孑然一身，從醬油和鹽巴的故事，可看出他們都是一群看不見未來的羔羊，向前看，茫茫大海；向後看，人山人海；垂垂老矣的他們，是大動盪時代的見證者、犧牲者，他們是道道地地訴說著大時代悲愴的老兵。

有幸也有緣的是，在我公職旅程上能與這群悲愴的老兵產生連結。還在戒嚴的背景與時刻，我提出全國第一張讓老兵回家的政治主張；我也是第一位在立法院提出每位立委捐一日所得，協助老兵返鄉探親的委員；並在台灣各地發起一人一元協助老兵返鄉探親的運動。當在臺灣的大陸老兵得以回家，在大陸的台籍老兵也想回家，我在台籍老兵最需要關心的時刻，一直與他們同行，我為他們舉辦空前的公聽會，帶他們回家（國防部），陪他們走上街頭抗議，也為他們安排忠烈祠祭典，我常想，能為這些在經濟上貧無立錐、精神上只能行走於荒原、身分認同上是社會邊緣人的台籍老兵，在人生的最後歲月，略盡棉薄，讓他們感受到最基本的人間溫暖，或許是我長期關心台灣史所結的緣分吧。