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序言
當務之急
建構國家體制（state-building）意謂著創設新的政府體制，並且強化現有的體制。本書將揭櫫一個理念：建構國家體制是當今國際社會最重要的議題之一，因為世界上許多最嚴重的憂患，都蔓延自積弱不振或病入膏肓的國家，從貧窮、愛滋病、毒品到恐怖主義，莫不如是。我同時也認為，人們對於建構國家體制雖然已知之甚詳，但有待探索的領域仍相當廣袤，尤其是如何將健全的體制轉移到開發中國家。我們知道如何以跨越國界的方式挹注資源，但是運作健全的公共體制有賴於某些心態習性的養成，其推動過程也相當複雜困難。對於這個領域，我們必須投入更多的心思、關注與研究。
有些人可能對此不以為然，認為今日的當務之急應該是限制或裁抑國家的角色，怎麼會是建構國家體制？畢竟過去一個世代以來，世界政治的潮流趨勢一直是批判「大政府」，並且將國家部門的活動轉移到私人企業領域或者公民社會。然而在某些地區，尤其是開發中國家，政府的孱弱、無能甚或無政府狀態，才是貽害無窮的禍因。
以愛滋病為例，非洲至少已經有兩千五百萬人罹病，死亡人數勢必直線上升至天文數字。愛滋病可以用抗反轉錄病毒（antiretroviral）藥物來治療，已開發國家就是如此。因此國際社會正積極募集愛滋病醫療經費，並極力要求大藥廠妥協，讓非洲與第三世界部分地區可以販售較便宜的學名藥。愛滋病的問題雖然有一部分是資源問題，但另一個重要部分在於政府推行公共衛生政策的能力。抗反轉錄病毒藥物不僅價格昂貴，而且服用方式複雜；不像疫苗接種能夠一針見效，這類藥物的療程漫長，劑量計算繁複，如果沒有遵照指示服用，反而可能會讓愛滋病毒趁隙突變並產生抗藥性，導致疫情更不可收拾。有效的治療需要健全的公衛基礎設施與公眾教育，並掌握特定地區的愛滋病流行病學知識。許多撒哈拉沙漠以南的非洲國家，就算醫療資源已經到位，但是政府機構依然欠缺對抗疫情的能力（不過還是有些國家，例如烏干達的表現就鶴立雞群）。因此要真正解決愛滋病問題，我們必須幫助受害國家發展其政府機構的效能，以善用外界挹注的資源。
貧窮國家欠缺國家體制效能，一直是已開發國家揮之不去的夢魘。冷戰落幕之後，遺留下諸多衰頹不振的國家，從巴爾幹半島、高加索地區、中東、中亞到南亞。國家體制的崩解或凋敝，在一九九○年代導致一場又一場的人道與人權災難，肆虐索馬利亞、海地、柬埔寨、波士尼亞、科索沃與東帝汶。美國與其他國家原本還一廂情願，認為這些問題只侷限於局部區域，但是九一一恐怖攻擊事件充分證明，國家體制的孱弱已經形成一個艱鉅的戰略難題。極端的伊斯蘭教恐怖組織染指大規模毀滅性武器，為國家體制孱弱的問題雪上加霜，衍生出安全層面的深遠顧慮。美國以大軍進攻阿富汗與伊拉克之後，在當地挑起國家重建的重責大任。一時之間，強化或建立一個國家欠缺的某些效能與體制，儼然成為全球熱門議題，並且與許多重要區域的安全息息相關。因此對當事國與國際社會而言，國家體制孱弱的問題都是當務之急。
本書分為三個部分。第一部分鋪陳出一個分析架構，藉以理解「國家性」（stateness）的多重層面，亦即政府的功能、效能以及合法性基礎。這個架構將解釋何以對許多開發中國家而言，問題在於積弱不振的體制，而非過度強勢。第二部分探討造成國家體制衰弱的原因，尤其要解釋為何儘管經濟學家不斷努力，公共行政仍然難以成為一門科學；這項缺憾也嚴重侷限了外界協助某些國家強化其體制效能的能力。本書最後一部分從國際社會層面討論國家體制孱弱的問題：衰弱的國家體制如何導致局勢不安、動搖國際體系中的國家主權原則；以及國際層面的「民主合法性」問題如何成為美國、歐洲與其他已開發國家對於國際體系的爭議焦點。
本書的藍本是二○○三年二月十八日至二十一日間，我在紐約州綺色佳康乃爾大學（Cornell University）梅森哲講座所做的演講。我非常感謝大學母校康乃爾以及前任校長羅林斯（Hunter Rawlings），他邀請我回母校主持這個夙負盛名的講座。我尤其要感謝康乃爾大學社會學系的倪志偉（Victor Nee）教授，他盡心盡力主辦這一系列演講，讓我得以利用新成立的「經濟與社會研究中心」，同時也要感謝中心副主任史偉德柏格（Richard Swedberg）。
第三章部分內容來自二○○二年八月間，我在澳洲與紐西蘭所做的兩場演講，分別是澳洲墨爾本的約翰．波尼松講座（John Bonyson Lecture）與紐西蘭威靈頓的羅納德．托特爵士講座（Sir Ronald Trotter Lecture）。感謝澳洲獨立研究中心（Center for Independent Studies）與中心主任林賽（Greg Lindsey），以及紐西蘭企業圓桌論壇（New Zealand Business Roundtable）的柯爾（Roger Kerr）先生與嘉德（Catherine Judd）女士，他們讓我和家人有機會造訪澳洲與紐西蘭。《國家利益》（National Interest）的前任總編輯哈瑞斯（Owen Harries）對我的講座提供了寶貴意見。
本書諸多理念來自一門比較政治學的研究所課程，是過去幾年我和李普塞特（Seymour Martin Lipset）在喬治梅森大學（George Mason University）公共政策學院共同講授的，多年來李普塞特讓我獲益良多，本書正是題獻給他。
此外還有許多朋友與同事提供看法與意見，包括里茲（Roger Leeds）、艾恩紅（Jessica Einhorn）、史達（Fred Starr）、葛瑞里（Enzo Grilli）、曼德鮑姆（Michael Mandelbaum）、柯立特嘉德（Robert Klitgaard）、艾肯貝瑞（John Ikenberry）、伊格納帖夫（Michael Ignatieff）、柏特克（Peter Boettke）、蔡斯（Rob Chase）、謝孚特（Martin Shefter）、拉布金（Jeremy Rabkin）、李維（Brian Levy）、哈默爾（Gary Hamel）、娃莉康佳絲（Liisa Vikangas）、帕斯卡（Richard Pascale）、柯洛克（Chet Crocker）、古黛兒（Grace Goodell）、普萊特納（Marc Plattner）、瑪庫兒絲（Karen Macours）。
作為本書藍圖的多場講座，有一部分曾經在美洲開發銀行（Inter-American Development Bank）與美國國際開發署（U.S. Agency for International Development）發表。我要感謝美洲開發銀行董事長伊格雷夏斯（Enrique Iglesias）以及美國國際開發署政策與計畫協調局的菲莉浦絲（Ann Phillips）的費心辦理。本書第三章有一部分還曾發表於維吉尼亞大學密勒中心（Miller Center）、哈佛大學甘迺迪政府學院（Kennedy School of Government）、約翰霍普金斯大學高等國際研究學院（SAIS）的跨大西洋中心（Transatlantic Center）、雪城大學的麥斯威爾學院（Maxwell School）與德國馬歇爾基金會（German Marshall Fund）。
我的幾位研究助理像馬西濟斯（Matthias Matthijs）、希絲姬（Krisztina Csiki）、密勒（Matt Miller）都貢獻了相當大的心力，為本書蒐集資料，尤其是德瑞塞爾（Bjn Dressel）出力最多。另一位助理朵若蓋姬（Cynthia Doroghazi）則在成書的各個階段提供協助。
一如以往，最後我要感謝在本書的寫作過程中，家人對我的支持。
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