政治突圍(BN0004)

類別： 史地‧法律‧政治>評論
叢書系列：View Point
作者：郭正亮
出版社：時報文化
出版日期：2001年07月04日
定價：220 元
售價：174 元(約79折)
開本：25開／平裝／264頁
ISBN：9571334170

【自序｜書摘 1｜書摘 2｜書摘 3｜書摘 4】

▼  書摘 2

跨越決策體系的斷層

「跨越斷層，向上提升」，是新政府標舉的改革目標，但在新政府成立將近兩個月以來，跨越斷層的改革行動，至今仍然難以展開，新政府所面臨的決策斷層，反而愈來愈受矚目。決策體系的強化，顯然是推動改革的必要條件。

深入追究，決策斷層的產生，並不只因為新政府的內部整合問題，更因為政權輪替扭轉了朝野政黨的較勁形勢，也侵蝕了政府與民間的原有連帶，因而使決策體系陷入前所未有的整合困境。展望未來，跨越決策體系的斷層，必須三管齊下，從政府內部、府會之間、政府與民間同時切入，才能期有所成。

政府內部的斷層

政府內部的決策斷層，包括正副總統的各自表述、府院默契的溝通落差、閣員之間的意見分歧、政策制定的配套不足，都使行政權的整體性受到傷害。其中，
正副總統原本的各自表述，已經因為總統府的公開糾正而有所緩和，府院之間原本的默契不足，也因為閣揆的及時出院而有所改善。

然而，由於新閣員來自各方，先前並無共事經驗，加上部份閣員過於堅持己見，以及行政院的協調不足，往往造成部份官員各說各話，導致政策的莫衷一是。例如經濟部和勞委會的縮減外勞之爭、法務部和調查局的職權調整之爭、經濟部和財政部的高科技員工課稅之爭等等，都使行政院的決策整合遭到質疑。

而且，由於新政府是跨黨派組合，民進黨閣員只佔四分之一，並不能完全主導施政路線，新舊勢力的並存，往往造成政策路線的不夠明確，導致整體施政的難以預測。最明顯的不確定，首推社會福利和經濟成長之爭，反映在新政府對財稅政策的猶疑：從何時推動三三三福利、到國安捐爭議、到營業稅附加捐之議、到課徵高科技員工分紅之議，無不引起工商界的困惑。此外，是否續建核四、是否興建美濃水庫、是否縮減外勞、是否擴大自由化、是否護盤股市，也都使工商界難以揣摩。

府會之間的斷層

不過，由於行政體系具有垂直整合的性質，閣員之間的意見分歧，以及政策制定的配套不足，都可望在新手上路成熟之後，逐漸有所整頓，並非決策斷層的主要危機。更嚴峻的挑戰，顯然來自總統和國會的不同多數，由此引發兩種多數的政治較勁，造成決策體系的進退失據。

近兩個月來，朝野鬥爭已有愈演愈烈的趨勢。國民黨首先推翻勞資協議，不惜違背長期立場，主導通過更激進的縮短工時案，導致工商界大嘩；然後再以立法院多數，迫使行政院改以國民年金取代老人津貼，使新政府七月發放老人津貼的選舉支票跳票。最近國民黨又附和親、新兩黨，決議不參加李遠哲院長主導的跨黨派兩岸小組，不但使新政府的兩岸佈局面臨衝擊，也使攸關國內團結的兩岸共識無從產生。

新政府無力抗衡國會多數的反擊，顯示新政府錯估了憲政體制的性質，因而高估了總統職權。畢竟，比起法國雙首長制或美國總統制，台灣總統的職權都相去甚遠。相較於法國總統，台灣總統並不能主動解散立院，也不能將府會爭議付諸公民複決，前者使總統缺乏制衡立院的最後籌碼，後者使高人氣的總統無法藉由直接民意對抗國會。相較於美國總統，台灣總統並未直接主導行政部會，必須經由行政院才能落實行政權。加上總統否決立院提案之後，立院的覆議表決只要二分之一即可維持原議，而不是美國的兩院各三分之二，也使總統面對國會多數的抵制更加無力。

面對在野聯盟的國會反撲，不管是府會之間或院會之間，新政府至今仍未建立有效的溝通管道或協商機制。由於新政府並未正視府會不同多數的政黨現實，以為可以繞過政黨運作，直接訴諸民意運作政府，因而導致在野三黨的聯合反制，造成棘手難解的憲政僵局。一旦遲未化解，從七月總質詢的激烈較勁，到九月預算審查的朝野攻防，都可能使台灣政局陷入更大動盪。

政府與民間的斷層

政府內部的決策斷層，府會之間的決策斷層，都造成政策混亂和政局動盪，並不難被人察覺。但在政權輪替之後，隨著國民黨黨國體系的迅速瓦解，更深刻的決策斷層，已經擴及政府對民間力量的整合困境。如何重建政經新秩序，重建國家與社會的關係，使政府得以結合民力因應各種挑戰，顯然也值得關注。

在國民黨政府時期，國家和社會的整合，是透過無所不在的黨組織和政商體系來完成。這個違反民主常規的黨國體制，固然造成了不公平競爭和政商勾結，卻也有利於政府對民間力量的整合。歷經國民黨超過半世紀的統治，台灣較具規模的民間團體，已經習於黨國體制的整合運作，往往能在危機時刻配合政府指示，達成短期的政策目標，例如股市護盤、勞資協商、團結對外、選舉動員等等。

國民黨敗選之後，黨國體制已經失去原有的社會整合功能，但新政府在瓦解黨國體制之餘，並未同時建立新的社會整合機制，以致民間力量往往難以整合，動輒陷入各行其是的局面。舉例來說，面對新政府的安定股市措施，三大工商團體並未響應政府號召；新政府在醞釀課徵新稅之前，恐怕也未和工商界溝通。

新政府的社會整合難題，更因為近十年的社會變遷迅速，顯得更加困難。畢竟，國民黨所能整合的民間力量，多只限於傳統產業和傳統部門，對於高科技產業和現代部門，恐怕也力不從心。對新政府來說，如何強化對傳統部門的整合，提升對現代部門的領導，顯然是亟待克服的難關。

跨越決策斷層

總之，新政府所面臨的決策斷層，原因極其複雜。就政府內部的整合來說，正副總統、府院之間、閣員之間的默契強化，反而是較易處理的問題，相形之下，如何強化政策配套，提出明確的路線定位，才是新政府更大的執政挑戰。

但強化政府內部的決策整合，畢竟只是跨越決策斷層的起步而已。此外，新政府還要認清憲政定位和政黨政治的現實，及早強化政黨接觸，建立溝通管道和協商機制，才能化解方興未艾的憲政危機，否則一旦朝野政爭日益激化，新政府徒有滿腹理想，恐怕也無從落實，甚至還可能陷入空前的政局動盪。

唯有先強化政府整合，進而強化政黨協商，才可能超越政黨本位的侷限，進一步重建國家與社會的關係，強化政府的社會整合能力，邁向政經新秩序的建立。

跨越斷層，提升台灣向上的力量，是政權輪替之後的全民呼聲。但如何跨越決策體系的斷層，強化推動改革的政治基礎，顯然是新政府必須首先面對的課題。