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政治突圍(BN0004)

類別: 史地‧法律‧政治>評論
叢書系列:View Point
作者:郭正亮
出版社:時報文化
出版日期:2001年07月04日
定價:220 元
售價:174 元(約79折)
開本:25開/平裝/264頁
ISBN:9571334170

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跨越決策體系的斷層

「跨越斷層,向上提升」,是新政府標舉的改革目標,但在新政府成立將近兩個月以來,跨越斷層的改革行動,至今仍然難以展開,新政府所面臨的決策斷層,反而愈來愈受矚目。決策體系的強化,顯然是推動改革的必要條件。

深入追究,決策斷層的產生,並不只因為新政府的內部整合問題,更因為政權輪替扭轉了朝野政黨的較勁形勢,也侵蝕了政府與民間的原有連帶,因而使決策體系陷入前所未有的整合困境。展望未來,跨越決策體系的斷層,必須三管齊下,從政府內部、府會之間、政府與民間同時切入,才能期有所成。

政府內部的斷層

政府內部的決策斷層,包括正副總統的各自表述、府院默契的溝通落差、閣員之間的意見分歧、政策制定的配套不足,都使行政權的整體性受到傷害。其中,
正副總統原本的各自表述,已經因為總統府的公開糾正而有所緩和,府院之間原本的默契不足,也因為閣揆的及時出院而有所改善。

然而,由於新閣員來自各方,先前並無共事經驗,加上部份閣員過於堅持己見,以及行政院的協調不足,往往造成部份官員各說各話,導致政策的莫衷一是。例如經濟部和勞委會的縮減外勞之爭、法務部和調查局的職權調整之爭、經濟部和財政部的高科技員工課稅之爭等等,都使行政院的決策整合遭到質疑。

而且,由於新政府是跨黨派組合,民進黨閣員只佔四分之一,並不能完全主導施政路線,新舊勢力的並存,往往造成政策路線的不夠明確,導致整體施政的難以預測。最明顯的不確定,首推社會福利和經濟成長之爭,反映在新政府對財稅政策的猶疑:從何時推動三三三福利、到國安捐爭議、到營業稅附加捐之議、到課徵高科技員工分紅之議,無不引起工商界的困惑。此外,是否續建核四、是否興建美濃水庫、是否縮減外勞、是否擴大自由化、是否護盤股市,也都使工商界難以揣摩。

府會之間的斷層

不過,由於行政體系具有垂直整合的性質,閣員之間的意見分歧,以及政策制定的配套不足,都可望在新手上路成熟之後,逐漸有所整頓,並非決策斷層的主要危機。更嚴峻的挑戰,顯然來自總統和國會的不同多數,由此引發兩種多數的政治較勁,造成決策體系的進退失據。

近兩個月來,朝野鬥爭已有愈演愈烈的趨勢。國民黨首先推翻勞資協議,不惜違背長期立場,主導通過更激進的縮短工時案,導致工商界大嘩;然後再以立法院多數,迫使行政院改以國民年金取代老人津貼,使新政府七月發放老人津貼的選舉支票跳票。最近國民黨又附和親、新兩黨,決議不參加李遠哲院長主導的跨黨派兩岸小組,不但使新政府的兩岸佈局面臨衝擊,也使攸關國內團結的兩岸共識無從產生。

新政府無力抗衡國會多數的反擊,顯示新政府錯估了憲政體制的性質,因而高估了總統職權。畢竟,比起法國雙首長制或美國總統制,台灣總統的職權都相去甚遠。相較於法國總統,台灣總統並不能主動解散立院,也不能將府會爭議付諸公民複決,前者使總統缺乏制衡立院的最後籌碼,後者使高人氣的總統無法藉由直接民意對抗國會。相較於美國總統,台灣總統並未直接主導行政部會,必須經由行政院才能落實行政權。加上總統否決立院提案之後,立院的覆議表決只要二分之一即可維持原議,而不是美國的兩院各三分之二,也使總統面對國會多數的抵制更加無力。

面對在野聯盟的國會反撲,不管是府會之間或院會之間,新政府至今仍未建立有效的溝通管道或協商機制。由於新政府並未正視府會不同多數的政黨現實,以為可以繞過政黨運作,直接訴諸民意運作政府,因而導致在野三黨的聯合反制,造成棘手難解的憲政僵局。一旦遲未化解,從七月總質詢的激烈較勁,到九月預算審查的朝野攻防,都可能使台灣政局陷入更大動盪。

政府與民間的斷層

政府內部的決策斷層,府會之間的決策斷層,都造成政策混亂和政局動盪,並不難被人察覺。但在政權輪替之後,隨著國民黨黨國體系的迅速瓦解,更深刻的決策斷層,已經擴及政府對民間力量的整合困境。如何重建政經新秩序,重建國家與社會的關係,使政府得以結合民力因應各種挑戰,顯然也值得關注。

在國民黨政府時期,國家和社會的整合,是透過無所不在的黨組織和政商體系來完成。這個違反民主常規的黨國體制,固然造成了不公平競爭和政商勾結,卻也有利於政府對民間力量的整合。歷經國民黨超過半世紀的統治,台灣較具規模的民間團體,已經習於黨國體制的整合運作,往往能在危機時刻配合政府指示,達成短期的政策目標,例如股市護盤、勞資協商、團結對外、選舉動員等等。

國民黨敗選之後,黨國體制已經失去原有的社會整合功能,但新政府在瓦解黨國體制之餘,並未同時建立新的社會整合機制,以致民間力量往往難以整合,動輒陷入各行其是的局面。舉例來說,面對新政府的安定股市措施,三大工商團體並未響應政府號召;新政府在醞釀課徵新稅之前,恐怕也未和工商界溝通。

新政府的社會整合難題,更因為近十年的社會變遷迅速,顯得更加困難。畢竟,國民黨所能整合的民間力量,多只限於傳統產業和傳統部門,對於高科技產業和現代部門,恐怕也力不從心。對新政府來說,如何強化對傳統部門的整合,提升對現代部門的領導,顯然是亟待克服的難關。

跨越決策斷層

總之,新政府所面臨的決策斷層,原因極其複雜。就政府內部的整合來說,正副總統、府院之間、閣員之間的默契強化,反而是較易處理的問題,相形之下,如何強化政策配套,提出明確的路線定位,才是新政府更大的執政挑戰。

但強化政府內部的決策整合,畢竟只是跨越決策斷層的起步而已。此外,新政府還要認清憲政定位和政黨政治的現實,及早強化政黨接觸,建立溝通管道和協商機制,才能化解方興未艾的憲政危機,否則一旦朝野政爭日益激化,新政府徒有滿腹理想,恐怕也無從落實,甚至還可能陷入空前的政局動盪。

唯有先強化政府整合,進而強化政黨協商,才可能超越政黨本位的侷限,進一步重建國家與社會的關係,強化政府的社會整合能力,邁向政經新秩序的建立。

跨越斷層,提升台灣向上的力量,是政權輪替之後的全民呼聲。但如何跨越決策體系的斷層,強化推動改革的政治基礎,顯然是新政府必須首先面對的課題。