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自序
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台灣如何成為一流國家
記那些波光與映像:李鴻源人生隨筆

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台灣必須面對的真相(NLY0015)

類別: 史地‧法律‧政治>評論
叢書系列:人與土地
作者:李鴻源
出版社:時報出版
出版日期:2019年09月06日
定價:320 元
售價:253 元(約79折)
開本:25開/平裝/224頁
ISBN:9789571379388

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自序內文摘錄



  自序

自序
領導者的關鍵──腦袋、用心、專業


二○一六年的總統大選前,有感於國家情勢的嚴峻,我提筆將過去在政府服務的心得,寫了一本「台灣如何成為一流國家」,原本希望能成為新任總統治國的參考,不想卻成為暢銷書,更在國際間引起很大的關注。

亞洲週刊第二十九卷五期(二○一五年二月一日出刊),花了八頁的篇幅報導此書,並引來許多國內外媒體報導,可惜內容並未進到執政者腦袋。換黨執政已三年有餘,國家情勢更是艱困,兩岸關係緊張,從人口到年金、防災、能源到所有的內政、外交問題,政府幾乎一籌莫展。

我們不禁要問,台灣怎麼了?我們真的淪落為二流國家了嗎?

今年又逢總統大選,所有候選人爭相成為「新生代」,可是對新生代腦袋該裝的東西卻沒有能力論述,只好再度提筆把多年來的從政及國際經驗,彙整成「台灣必須面對的真相」,希望給有意爭取大位的人參考,同時告訴國人如何選擇一位能帶領台灣走出困境的稱職總統。

近幾個月,大家應該都深刻感受到,台灣從中央到地方幾乎都在喊窮。

從高雄市負債三千億,市長韓國瑜到處在找錢、追錢,到台灣首富郭台銘要選總統,喊出○到六歲的小朋友由國家養,立即有另位參選人說「不可能」,因為光是填補公托、私托的差額,每年至少多支出一千四百億元,再加上其他學習與托育費用,就要超過二千億元。

從數字看起來,三千億的負債不是高雄市政府所能負擔,而兩千億元對中央政府也是筆龐大的數字。但真的是如此嗎?在我看來這根本是本「糊塗帳」。

說穿了,政府是捧著金飯碗在討飯。因為只要問問財政部國有財產署,就知道國家有多少閒置的土地和空間;隨著國家推行募兵制,兵源減少的情況下,國防部掌握多少閒置的營舍;當每年出生的孩子愈來愈少,又有多少閒置的校舍,卻都無人聞問、未做處理。

全民共享思維──創造民眾與政府的解套契機

我還在內政部服務時,有一天接到監察院的糾舉函,內容和公共設施保留地有關。什麼是公設保留地?以高雄市為例,政府在一九七一年所做的都市計畫,推估隨著都市人口的快速成長,到二○二○年人口將成長到四百萬人,於是根據四百萬的人口規模,劃定學校預定地、公園預定地、市場預定地、機關用地等等。

事實是,今日的高雄市不但僅有二百八十萬人,而且人口還在負成長,不可能再出現明顯的正成長。過去劃定的公設保留地,已經沒有存在的必要,政府也沒有財力去徵收,可是因為土地已遭框定,地主無法出售或利用,有的甚至還要自掏腰包繳交地價稅,造成巨大的民怨,引來監察院糾舉。

我請內政部營建署進行分析,發現糾舉事項確有其事,於是和營建署、地政司研議後做成政策──公設保留地解編,也就是透過都市計畫,確認已經沒有必要存在的機關、學校、市場等預定地全部解編。

關鍵是公設保留地解編之後,政府應有的積極配套措施。因為解編後的土地,地目仍是學校、市場等預定地,地主無法自由運用,必須政府透過都市計畫變更,將預定地變更為住宅用地或是其他商業用途。但這樣的變更必須附帶「條件」,也就是地主拿回四成,剩下六成掌握在政府手上。

如此一來,地主得到土地該有的紅利,民怨解除。

當政府的手上握有六成土地,不論是住宅用地或商業用地,都是高價值的土地,最笨的方法是打造成公園,讓整個城市呈現新的風貌,但聰明的政府是將土地與都市計畫結合,成為防災型都更基地、或是成為城市翻轉的籌碼,當然也可以部分賣掉,以舒緩沉重的債務壓力。

以新北市而言,全市的公設保留地有六千七百公頃,如果全面解編,以政府可分得六成比例的土地來計算,政府手中即多出將近四千公頃土地,市值估算絕對是以「兆」計,這是新北市最好的財源。高雄市或任何縣市政府也可比照辦理。

經過推估和分析,公設保留地解編成為內政部的政策。還記得我當時帶隊去監察院說明,現場七位監委一字排開,主席委員吳豐山沉著一張臉,「先給我十五分鐘,我把我的想法全部報告完,你們罵人都還來得及。」我說,並接著說明在四年內將公設保留地全數解編的政策計畫。

當我的報告告一段落時,七位監委全部站起來拍手,並說這是他們見過最有擔當的政務官,同時作出附帶決議並發出聲明稿:「在公設保留地全面解編的四年期程內,李部長必須處理完畢後才能離開內政部。」

回到行政院後,我曾在院會中做報告,記憶中最關心這議題的是當時的中央銀行總裁彭淮南先生,他把我拉到一旁再詳細詢問,並說:「你的政策若落實,不但你的問題解決,我的問題也解決。」意為台灣的國債問題可以一併處理。
遺憾的是,在行政院會討論後,經建會僅同意解編三分之一。在我看來,公設保留地若要解編應該全面解編,因為解編作業是由地方政府執行,若給予地方首長更多主導權,縣市長大可以從地方樁腳先開始,或是依據雙方利害關係、遠近親疏進行。原本是好事一件,卻可能因為執行發生偏差而帶來負面效果。

在我離開內政部後,公設保留地三分之一先行解編的作業繼續進行,但影響如此深遠的計畫,似乎沒有引起太大關注。對我而言,更想知道的是解編後的紅利去了哪裡?解編出來的土地,有沒有變成全民共享的利潤?這些都沒有立委或媒體在追蹤或了解。

當初在規劃公設保留地解編政策時,我的用意在於解編後的土地紅利要全民共享。所謂的「全民共享」,小從在住家附近多了一座公園,大到解決縣市政府所積欠的債務。如果政府的手上握有這樣靈活的籌碼,你覺得「○到六歲的小孩由國家養」不可能嗎?我覺得相當有可能。

這也是我當初在規劃防災型都更時,一定要找國防部合作的理由,因為我需要籌碼。我的籌碼就是這些閒置的國有地,利用公設保留地解編的方式將土地釋放出來後,透過嚴謹的都市計畫手段變更地目,土地即成為地方首長的籌碼,最終(出售)可以變成錢,或是作為防災型都更的基地,或成為公園,讓周邊社區有更多開放空間和綠地,改善居民的生活環境。

聰明政府的必要條件是什麼?

聰明政府是什麼?就是看到問題,設法用最少的代價,找到政策槓桿,並結合團隊、做政策行銷,不但解決問題,同時還能達成「多贏」。當我在內政部時,運用這樣的模式,去說服行政院,可惜最後只達成一半,行政院決定先解編三分之一的規模,且由縣市政府自己執行。

先行解編三分之一的公設保留地,問題隨即呈現出來,首先是部分先行獲取資訊的人,可能會利用資訊落差先出手去購買公設保留地,地主若沒有充分資訊,更可能以為自己的土地沒有價值,而以極少的價錢去賤賣。

如此一來,一個原本立意良善的政策,可能因為政府操作不當,反而成為炒地皮的幫凶。

另一個聰明政府必備的條件,是策略和彈性。我在公共工程委員會時,因為廬山嚴重走山,沒有遊客敢去消費,溫泉業者苦於生計,希望遷移,南投縣政府也願意協助,於是行政院吳敦義院長指派我去進行協調。我們先在台中埔里的中台禪寺附近找到一塊台糖土地,也就是福興農場,裡面還有溫泉,可望重現廬山的榮景。

在我的規劃中,溫泉業者遷移到福興農場後,不但業者和遊客的生命安全獲得保障,廬山溫泉全數拆除後再進行生態修復,可讓當地逐漸恢復自然景觀和生態。

這是一個看似完美的計畫,因為業者都非常樂意配合遷村,而且縣政府也很積極地推動,南投縣政府清查過後,開價遷村需要四十一億元。我認為太高,雙方討價還價的結果,最終敲定二十四億元完成。

緊接著,問題卻接踵而來。不是中央拿不出這二十四億元,而是廬山溫泉中有高達百分之九十都有不符合法規的行為,但翻開中華民國的法律,沒有一條允許政府補貼非法業者進行遷移,因為這個案例一破,未來拆違建,政府要先給錢,於是全案就此卡住。

我在行政院會中報告過至少兩次,強調:「這是政治問題,不是法律問題。」

在法律上是無法解決的,因為公務員無法找到法源,可以從承辦人一路往上簽呈公文,到部長手上批個「如擬」。但廬山若不遷村,業者會繼續在原地苦撐,生意只會愈來愈蕭條,等到有一天不幸發生嚴重走山,所有的生命財產損失都不是地方和中央政府所能承擔。

我提出的政策,就是「特赦」。「特赦」的用意是因為廬山溫泉業者若不遷移,有相當高的機率成為在莫拉克風災中遭掩埋、造成重大人命傷亡的「小林村」第二,為避免這樣的風險,政府將「門」打開,二十四億元發下去,讓這些未來可能的受害者先行遷居,之後再把門關起來,從此不准比照辦法,廬山溫泉即順利拆除搬遷。

這個案例充分說明,政治問題和法律問題的分界,政務官和事務官的差異,可惜的是,「特赦」這兩個字從未出現在政務官的腦袋中,一切都只能「依法行政」。

結果當然就是我的意見並未被行政院採納,廬山仍維持原樣,福興農場也還是晾著。遊客去廬山溫泉所需承受的高風險,再沒有人提起。我們似乎在時間的旋渦中,等著下一個「小林村」再發生,然後大家把老調再拿出來重彈一次。
將近十年過去了,我們做了什麼?什麼都沒有。

危機化為轉機,轉機化為商機:開啟多層次對話參與

從公設保留地解編到廬山溫泉,是台灣很多政策無法推行的典型案例。我再強調一次,聰明政府就是要能把危機變成轉機,把轉機變成商機,而且在執行的過程中需納入公民參與,在參與過程中更重要的是對話,尤其是政府部門與民間部門的對話。

以廬山溫泉這個案子而言,我們讓廬山溫泉業者願意搬遷,搬遷經費還從四十一億元降到二十四億元,靠的就是「對話」。政府官員要先去了解對方的問題,讓他們感受到政府的誠意,同時也要盤點手上的籌碼,做好配套措施並提供他們所需,從農場土地到溫泉。

透過對話,讓雙方了解彼此的立場,最後才有可能達到雙贏。這也是我不斷闡述聰明政府的關鍵所在。

我建議有意參選總統的候選人,不分藍綠,要先把台灣的問題看清楚,把國際的局勢看清楚。看清楚問題後,心裡不但要有答案,還要有解決方案,這其中牽涉政策問題、戰略問題,還有戰術問題。

每一位有意參選者都應該思考,你有沒有本事和反對黨對話、有沒有本事跟你未來的閣員對話、有沒有本事跟縣市政府對話、有沒有本事去跟中國大陸對話,乃至於跟美國、日本和我們鄰近的國家對話。這是每一位角逐大位者,都必須具備的特質。

因為國際關係是動態的發展,不論跟美國、跟中國大陸、跟日本、跟越南等等,台灣都要先找到自己的定位,了解自己的強項和局限性,同時視對方的需求,調整自己的角色,有時候當球員、有時候是教練,更有些時候會是教練的教練。不但手段要靈活、角色扮演更要有彈性。

這也是我在這本書想要呈現的概念。作為從政者、乃至於國家領袖,說難也不難,端看有沒有智慧、有沒有腦袋、有沒有用心,同時更重要的是,有沒有好的領導統御能力,善用專業人才。