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書摘 4
第三章 西藏流亡政府
達賴喇嘛流亡印度後，印度政府將他安置在北部一個荒涼的小山頂上。從此，這個遺世獨立的小丘，不但是達賴喇嘛駐錫地，也是西藏流亡政府所在地——藏人稱之為「小拉薩」的達蘭莎拉，41 年來成為藏人人心歸向的指標。
達蘭莎拉在觀光指南中，是一個極具西藏風味的旅遊勝地，西方人對它極為嚮往；但對流亡藏人來說，它是逃亡的終點站，是復興民族的基地與跳板。達蘭莎拉雖是個難民集中地，但卻看不到髒亂的帳篷。小鎮上，藏語是通用語，從外表看去，根本就是典型的西藏城市。
達賴喇嘛領導的流亡政府，無間斷地負責流亡藏人的教育與生活。因為藏人認同達賴喇嘛，因而達賴領導的流亡政府，就政教合一的體制而言，是屬於西藏人的唯一政府。而流亡政府也自認它的管轄範圍，尚包括大西藏全部 600 萬藏民。因此在流亡社會民主投票設計當中，就是以境內西藏藏人地區比例選舉產生人民代表。
達賴的流亡政府
達賴喇嘛雖然被迫流亡，但在西藏政治運作中，西藏政府一直存在，沒有中斷。藏人對政府的認定完全是依據達賴喇嘛，達賴喇嘛自己也說，他和他所任命的西藏政府從來沒有分開過。
達賴喇嘛離開拉薩到倫子縣時，就宣布倫子縣為西藏政府的臨時首都；從那裡逃到印度時，西藏政府都在行使其權力和命令，出來時也一直對手下藏人發布命令，行使政權。當然逃到印度後，行使命令的範圍就只剩下流亡藏人了。
當時與達賴喇嘛一同逃亡過來的共有七十四人，除了達賴母親、姐姐、弟弟之外，其他全部都是西藏政府官員。
流亡之後，西藏政府在民主的大前提下，逐漸有了轉變。根據達賴喇嘛的一貫理念，西藏政府必須是一個民主的政府，因此首要條件就是三權分立，以便真正實施民主。西藏流亡議會身為立法機關，也建立了法規、章程，以及《未來憲法》，從 1991 年制定西藏流亡法規後，流亡社會一切都是根據法規來執行。這些法規由噶廈執行，另外也要有解釋機構，所以就要有法院。西藏政府的框架原是一個噶廈和一個布達拉宮的僧官院，但後來僧官院已在達賴喇嘛的政治改革中消失。又例如原來西藏有各種爵位，但到了印度後，除了噶廈、代本等名稱外，這些爵位不但實質完全改變，甚至亦被宣布取消。
1972 年流亡政府制訂公務員章程時，正式取消所有爵位名稱，並將公務員分為十等，即達賴喇嘛、總理、內閣、內閣部長助理、秘書長、助理秘書長、副秘書長、科員、助理科員、一般送信者等，爵位已不存在。其中引人注意的是，在達賴喇嘛之下原應設總理一職。達賴喇嘛曾經提過，他和噶廈之間應該還要有一個人，但由於外界無人承認流亡政府，總理一職一直很難任命；又有人認為如果非要在噶廈之上加個人的話，也最好是個喇嘛，更增加了選擇的困難度，所以就一直延宕下來。
但目前情況有了新的發展，目前西藏流亡政府已決定採取新制，即自下一屆（第十三屆）流亡議會起，將由議會選出首席噶倫一名，由其自行組閣，換句話說，閣員不須由議會一一選舉產生。這項政治新制很快就獲得達賴喇嘛的批准。
噶廈分別設立宗教與文化部、安全部、內政部、文宣部與國際關係部、教育部、財政部、衛生部等七個主要部會。由於流亡政府不被國際承認，在對外關係上最為敏感，本來單獨設置的外交部因為來自印度與其他方面的阻礙，被迫關門，後與新聞部門合併成為「文宣部與國際關係部」。
所有現任噶倫（部長）都是由議會投票產生，而在其他工作幹部上，有關幹部的招收、級別提升等都是靠獨立機構「幹部選拔委員會」來執行。凡有關招收新幹部、提高幹部能力、幹部任命的調動都要由內閣來決定，內閣中有一個由各秘書長組成的小組負責此事，討論後再上報內閣，由內閣決定，所以很難憑個人好惡用人。
以民主方式組成的西藏流亡政府是達賴喇嘛實踐民主的具體力量，但從西藏問題獲得解決的那一刻起，流亡政府的運作就必須宣告結束。根據達賴喇嘛的想法，一旦西藏境內自由化，西藏將成立過渡政府，由達賴任命總統。在新總統產生後，達賴喇嘛會將其執政領導大權交出，西藏境內現有的藏族領導幹部也將續任原職，那時，達蘭莎拉的西藏流亡政府亦將隨之解散，原流亡政府各級公職人員屆時將完全恢復一般公民身分，除非過渡政府需要重用流亡政府官員，否則他們將無法享有任何政治權益或待遇。
而在流亡無國土的階段，西藏流亡政府要能夠正常運轉，必須建立在一定的財政基礎上，每年還要編列完整預算與執行計畫。但與一般國家不同的是，預算歸預算，能不能達成還得視當年的募款情況而定。
流亡政府財政部長索巴嘉措指出，以 1999 年到 2000 年的財政預算來看，流亡政府包括七個部門、三個獨立單位，以及其他非內閣領銜的單位預算 ，全部加起來一共 9 億 4,200 萬盧比，約是兩千萬美元。但其中 8 億 3,900萬盧比只是書面計畫，也不一定能募到，若募不到錢，事情就無法推展。另外，經常性支出則是 1 億 300 萬。
講經募款
流亡藏人為求生存得找經費，達賴喇嘛每每為此傷透腦筋，也因此必須四處弘法講經或是公開演講，所得善款經常用來資助流亡政府支出，並且占政府收入的很大比例。例如，1997 年達賴第一次訪問台灣時，所募得的 50 萬美元，即捐給流亡政府以應日常支出所需。以今年（2000 到 2001 年）來說，達賴喇嘛交給流亡政府 1800 萬盧比。
除了達賴喇嘛每年固定撥款外，流亡藏人雖不能像正常社會納稅，但幾乎每個藏人手中都有一本《自由手冊》，就是類似繳稅的本子。此一制度肇始於 1972 年 7 月 30 日，流亡社會發起西藏自由正義運動，當時第十一屆議會通過決議，在流亡藏人支援捐獻與募集的相關條款上，規定具有西藏籍者，須根據志願經常性捐獻，由此產生人手一本的《自由手冊》。流亡社會在各地都有一個組織叫「自由小組」，小組成員由選舉產生，三年輪替一次，平時財政部負責把稅票寄出去，由自由小組負責收款。
一般而言，流亡社會規定藏人 6 至 18 歲，每年要徵繳 36 盧比，18 歲以上每年增加 10元，教師或公務員則以工資總額的2 ％或基本工資的 4 ％為繳交金額，哪個多就交哪個。流亡藏人則是每人每年繳交 50 美元。財政部長索巴嘉措強調，以 2000 年為例，人民納稅錢是 200 萬盧比。這些都是出於自願，不會有人催繳，但可由此證明納稅人是在流亡政府的管轄範圍內。同時，藏人以《自由手冊》的納稅證明，在選舉時，方能獲得投票權。
除此之外，由流亡藏人開設的手工廠、地毯廠，每年也會將所得的 15 ％上交財政單位，這個比例是由工廠老闆自行開會決定的。在噶倫坡的攤販也都是自願上稅，以示他們對流亡政府的支持。
為了開闢財源，財政部也在幾個國家進行商業活動，利潤全部歸政府。目前在美國、澳洲等國共開設有 6 家飯館，3 間地毯廠、若干商店，販賣藏人商品，工作人員約 400 多人，以往都有 2000 萬盧比的利潤，今年最少，只有 600 萬盧比。
流亡政府有些捐贈則是來自各國政府；如印度政府每年都撥款提供藏人定居地與學校經費，而歐洲聯盟議會、挪威、瑞典、丹麥、美國等政府都會根據不同項目提供經費。另外，為爭取國際民間友人的支持，西藏流亡政府更設計了《藍本子》，以供國際關心西藏的人士固定捐獻所用。索巴嘉措說，這些《藍本子》在美國最多，許多美國人都會以之定期捐獻給流亡社會，主動幫助流亡政府。他說： 「各國捐獻一直持續增加，現在愈來愈多，歐洲聯盟，美、英都一直在增長，達賴的國際聲望對我們的募款行動影響甚鉅，但每個捐獻者都會要求提出資助計畫，我們必須認真地執行，建立互信，帳目更要清楚，這些單位才會長期資助。
在十五、廿年前，大型組織來達蘭莎拉的很少，現在則是源源不斷，但要得到資助，還是非常不容易的。這些捐贈者的疑惑很多，每次都來十幾廿個人，要我們帶他們到現場去看，讓他們了解錢是怎麼花的，要做到很詳實、很明確，這樣才能成為長期的援助。」 開源既然不易，能做的就是儘量縮緊肚皮節流。流亡政府官員的薪水，就只能達到最低水準，如西藏流亡政府秘書長每月待遇是 5,000 印度盧比，議會議員六千以上，大法官、部長等獨立單位主管 6,000 以上。以 100 美元相當於 4,300 元盧比來估算，部長級官員一個月領不到 200 美元，就可知流亡政府的窘境了。由於幹部工資低，因此為他們準備了退休金，政府也提供他們宿舍，孩子上學不須繳學費。對此宗教與文化部部長札西旺杜說：「我們的薪水無法和印度比，印度政府內打掃衛生的工友待遇都可能比西藏噶倫還要高。除非太太也工作，否則藏人一個人的工資要養活自己的妻、子，幾乎是不可能的。
雖然環境如此，但流亡政府官員從未抱怨，一直在為自己的民族與國家而努力。反觀在其他國家，當公務員可能有利可圖，但在流亡政府，則正好相反，如果不在公家做事，另外尋求出路，收入可能更多，但藏人都認為到流亡政府工作是一種效勞的機會。」 在噶廈各部門中，教育部的工作最受重視，預算也最多。達賴剛流亡過來時，就最為強調要建立自己的學校，讓每一個藏人小孩都去上學。當時印度有很多學校，如果每個學校安插 15 個藏童，就不必花那麼多力量、金錢，更何況那時又是西藏最艱難的時期，人民一無所有，窮苦潦倒。但達賴卻把教育看得比什麼都重要，在最需要資金時，還把這些錢都投入學校建設，而不是救濟最貧窮的難民。
最讓西藏人感激的是，印度政府支持藏人建立學校。在藏人一無所有時，是印度政府率先資助了第一筆錢，這對藏人是一個很大的鼓舞。流亡初期只設有六個西藏學校，現在已發展到 87 所學校，分別在不丹、尼泊爾、印度境內。藏人流亡初期，許多孩子與家人失散，更有許多人成為孤兒，如今情況雖然有所改善，第三代流亡藏人均已不乏父母照顧，但經濟情況仍然不好，因此由學校負擔學生的一切費用。至今，87 所學校的經費，有 3 成還是由印度政府支付，其他 7 成則要靠流亡政府自行籌措。
在教育普及率上，87 所各級學校一共有 27,000 多名學生， 8 年級和 10 年級退學率各有10 ％左右。其中 12 年級畢業的一年有 650 餘人，這 650 名畢業生約有一半得以進入印度各高等院校。
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