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政治秩序的起源（上下卷不分售）(1BY0056)
The Origins of Political Order & Political Order and Political Decay

類別： 宗教‧哲學‧人文>人文
叢書系列：NEXT
作者：法蘭西斯．福山
       Francis Fukuyama
譯者：黃中憲、林錦慧、林麗雪
出版社：時報文化
出版日期：2015年10月16日
定價：1220 元
售價：842 元(約69折)
開本：25開／平裝／1232頁
ISBN：----------

【為何有些國家政治好，有些則否？－－台大政治學系教授　陳思賢｜第三章：文官制度】

▼  第三章：文官制度

對世界各地很多人來說，當代政治的核心問題就是如何約束力量強大、過度自負，或實際上非常專制的政府。人權團體會尋求法律機制以保護脆弱的個人，不致於受到政府濫權的傷害。民主派激進分子會希望用民主選舉的方式，就像在喬治亞與烏克蘭領導玫瑰革命與橙色革命的人，以及在阿拉伯之春一開始的突尼西亞與埃及示威分子，希望透過選舉產生對人民負責的統治者。但不只威權政府會濫權，自由民主政體也會為了應付恐怖分子或其他威脅，民主政府也會擅改人權規則。

美國人民就一直嚴加防備公權力被濫用以及被認為是濫用的現象，例如環保要求過度繁雜、槍枝管制與國家安全局進行國內監視。因此，這幾年很多關於政治發展的探討核心，都是放在約束權力的相關制度，也就是法治與民主問責。但在限制政府權力之前，政府必須要先有確實能做事的權力。換句話說，政府必須要有治理能力。

政府能提供基本的公共行政，並不是一件理所當然的事，很多國家會貧窮的部分原因就是因為政府沒有治理能力。在已經失敗或正在衰敗的政府，包括阿富汗、海地、索馬利亞等國家非常明顯，在這些地方，生活一片混亂也沒有保障；但在很多比較富裕且有良好民主制度的社會，情況也好不到哪裡去。

以印度為例，從一九四七年建國以來，就是一個非常成功的民主政體。一九九六年，政治運動人士與經濟學家德雷茲（Jean Dreze）發表一份基礎教育的報告，調查印度各邦的基礎教育。最令人震驚的一項發現是，在鄉下地方有四八％的老師曠職，根本沒出現在課堂上。可以理解的是，這件事引起家長的強烈抗議，印度政府只好在二○○一年推出大型的改革計畫，以提升基礎教育的品質。
雖然這項改革的努力帶來大量且明顯的行政舉措，但二○○八年的追蹤調查卻顯示，教師缺席率卻和十年前一模一樣，還是四八％！

在新興市場國家中，印度當然一直是改革明星，在二○一○年以前，每年的經濟成長率都在七到一○％。但在億萬富豪輩出與高科技產業傲視全球的同時，極端貧窮與社會不平等的程度卻令人震驚，印度的部分地區和漠南非洲最糟糕的地方毫無二致。在最貧窮的印度邦裡，這些不平等引起毛派游擊隊不斷的暴動。這個國家正在工業化，也會想找教育程度更好的工人，但這麼多人未受到適當的教育，最後一定會造成經濟成長的限制。在提供基礎教育方面，印度做的比鄰近的中國更少，更不要說日本與韓國，這兩個國家已經進入第一世界的地位。

印度的問題不是出在缺乏法治，其實很多印度人認為這個國家的法律太多了。法院塞滿待審的案件，速度又慢，原告通常等不到開始審判就過世了。據統計，堆積在印度最高法院的案件超過六萬件。印度政府無法在基礎建設上做投資，就是因為必須面對各式各樣的官司，就像美國一樣。

印度的問題也不是出在不充分的民主環境。印度的媒體很自由，也非常開心能大肆批評政府在教育、醫療與其他公共政策領域的疏失；另外，還有大量的政治競爭對手會抓著現任者，對施政疏失的責任猛打猛批。在教育領域，印度並沒有任何政策上的政治衝突，每一個人都同意兒童應該受教育，而且老師如果有領薪水就應該去上課。但是提供教育這種基礎服務，似乎超出印度政府的能力。

這裡的失敗是政府的失敗，尤其是地方、各邦與國家層級負責農村兒童基礎教育的文官體系的失敗。良好的政治體系不只對政府的濫權要加以限制，更重要的是，要讓政府能確實做到被期許的事，就像提供市民治安、保護財產權、提供普及的教育與公共的醫療服務，並建立民間經濟活動需要的基礎建設。很多國家就是因為政府太腐化或太無能，而威脅到民主制度，因為大家會轉而希望能有一個強大的權威人物，也許是獨裁者或救星，他能打斷政客滔滔不絕的廢話，確實讓事情動起來。

自由主義傾向的人（通常是美國人）會插話說，印度的問題就是政府本身：所有的政府都是沒希望的官僚組織，又無能又僵化，而且總是會產生不良的效果，解決之道不是讓政府變得更好，而是完全不要政府，並支持民間或市場性的解決之道。

政府機關本質上比民間部門更沒效率，的確是有理由的。很多事最好留給民間企業去做，要不然政府也會以破壞性的方式，妨礙民間企業的決策。公私部門的界線，將是每一個社會重新商議的重點。

但我們終究還是需要公部門，因為有一些服務與功能，也就是經濟學家說的公共財，沒有私人或企業願意做，所以只有政府能提供。嚴格來說，所謂的公共財就是，我在享用時並不會妨礙別人的享用，而且這件事不能被私人占用或被私人耗盡。乾淨的空氣與國家安全就是典型的例子，因為在社群中的每一個人都能得到這兩種好處，每個人的使用也不會減損其他人的總存貨。沒有任何民間企業有提供公共財的誘因，因為它無法阻止別人使用，所以無法從中得利，也無法產生任何可以應用的收入。因此即使是最支持自由市場的經濟學家也會欣然同意，政府有提供純公共財的作用。除了乾淨的空氣與國家安全，公共財包括公共安全、法律系統，以及維護大眾的健康。

除了純公共財，很多工廠生產出來的民間消費商品，具有經濟學家所謂的外部性（externality）。外部性是一種強加於第三方的好處或傷害，例如我付費完成自己的教育讓雇主得到好處，或是工廠排放廢料汙染了下游社區的飲用水。另外的例子是，經濟交易可能會牽涉到資訊不對稱，例如二手車賣家可能會知道，對買家來說不是那麼明顯的缺點；或是藥廠可能知道，它的產品在臨床研究上可能沒有療效或甚至有害，但病人並不知情。一向以來，政府有規範外部性與資訊不對稱的作用。

在教育與例如道路、港口與水等基礎建設上，外部性利益很大，因此政府通常會免費提供給市民，不然也會提供高額的補貼。但是在這些情形中，必要的政府補貼與規範的範圍通常會引起爭議，因為政府過度干預會扭曲市場信號，或完全阻礙民間企業的活動。

（摘自下卷第三章：文官制度）