台灣必須面對的真相(NLY0015)

類別： 社會‧文化‧傳記>社會議題
叢書系列：人與土地
作者：李鴻源
出版社：時報出版
出版日期：2019年09月06日
定價：320 元
售價：253 元(約79折)
開本：25開／平裝／224頁
ISBN：9789571379388

【自序｜內文摘錄】

▼  內文摘錄

沒有上位計畫，國土只能繼續破碎？

在我小的時候，台灣很窮，但我們一直相信只要努力用功，就會有機會，就能出人頭地。

前教育部長吳京從小在台東長大，前台北市副市長、曾任高鐵董事長的歐晉德也是來自台東。再看看台大，和我年紀相近或是較長的教授，超過一半都來自中南部，這意味著，在過去不論是來自台灣的東南西北，機會是屬於努力的人。
走到今天，台灣的城鄉差距愈拉愈大，從台大即可一窺一二。

現今的台大學生大部分都來自雙北，他們的父親出生地卻多是雲林、嘉義等地，意味著人口逐漸往台北傾斜，城鄉差距愈拉愈大，教育資源錯置從未解決，以致必須用繁星計畫來彌補。

繁星計畫看似從非都會區找到「珍珠」，讓他們有機會進入一流大學，我們也因為撿到珍珠而沾沾自喜，卻忘了更多掉滿地的珍珠。讓我深刻體會到，若人口、產業無法聰明地分配在國土，這就是我們所面臨的結果。

遷都中台灣！讓南台灣跟著動起來

台灣缺乏國土規劃的影響，還可以從另一件事看出來。過去，因為重要活動都在台北，中南部公務員和大學教授要花許多時間搭乘交通工具到台北，高鐵通車後，情況不但沒有改變，還愈演愈烈。

但高速鐵路既然已經開通，縮短南北的距離，國土的概念也應該有所不同，還有必要把人都塞在台北嗎？要解決台灣的多數問題，唯一的方案就是遷都，把行政院、立法院遷移到中台灣，這個動作一做，馬上有三百萬人跟著離開台北，大台北剩下五百萬人。

這三百萬人到了中台灣，把中台灣經濟力帶起來，南台灣跟著動起來，台灣的人口、產業很聰明地分散在西部，從教育到社會福利、老人安養等問題都可以解決一半。

這就是廣義的國土規劃。翻開台灣的歷史，最早的首都在台南，因為荷蘭人從印尼過來，占據了台南。鄭成功收復台灣後，自然就把根據地設在台南。之後會設置在台北，應該是日治時期，從日本要到台灣，會先在基隆下船，台北具有地理上的便利性。

當初在設計高鐵時，既然已經完全改變空間的距離，政府該做的是同步進行國土規劃，首先先算出土地容受力、土地承載力，這塊土地東南西北中各能住多少人？住宅區、農業區、科學園區適合設在什麼地方？卻從來沒有人算過。

我到內政部工作後，要營建署長去算土地容受力，署長直接了當說：「沒人會算。」因為要進行計算，這個工作在行政院要跨半個院，在一個大學要跨五個學院、三十個系所的統籌，在先進國家多是由智庫算土地容受力，但我們政府什麼都有就是沒有智庫，嚴格來說，有一個民進黨智庫、一個國民黨智庫，他們把大部分的精神都花在政治算計，卻沒有在土地容受力上計算過。於是我跟營建署長說，給我七十分的答案我都勉強接受。

當時我所盤算的是，將全台灣的土地容受力算出來，簽送到行政院，經行政院公告之後，才能成為國家建設的上位計畫。因為如果沒有國家建設上位計畫，就會出現如我們現在所見，將核電廠設置在斷層附近，將耗水的科學園區設在缺水的區域，一堆人住在災害潛勢非常高的地方，且房價還高得不得了。

為何我可大膽地提出遷都中台灣的建議，因為依據我的水利專業判斷，目前大甲溪水系有一系列水庫，主要供水力發電用，只有在石崗壩攔了一部分水，供中台灣使用，未來只要將發電和水利運用最佳化，屆時應該可以調出更多水以供使用，用水應該無虞。但最終仍要依據土地容受力做最後決定，同時定位中台灣和南台灣的角色，才能做出整體發展策略。

但我們國家從頭到尾，沒人算過土地容受力，遑論作為政策規劃依據。事實上，確認全台土地容受力，除可據以了解各地水資源分布狀況外，更可以作為防災、救災之用。

我在內政部長任內，二○一三年完成全台灣的災害潛勢圖，這些圖不僅可作為防救災之用，更重要是要反映在都市計畫和區域計畫上，也就是根據災害等級重新檢討都市計畫和區域計畫，未來台灣的土地使用標的，是根據不同的災害等級，如此才會知道包括科學園區、工業區、住宅區所承受的風險，下一步才有辦法做到先進國家所必須具備的防災保險。

以災害潛勢來制定的多層次套疊計畫

未來所有土地的使用，都要依據災害潛勢制定「標的」。如此一來，只要將土地容受力、災害潛勢地圖和都市計畫、區域計畫等進行套疊，政府即可據以訂出未來二、三十年的規劃，慢慢把人口和產業聰明地分布在全台灣，這才是真正具有「前瞻」性。

在這樣的基礎上，台灣在未來二十年，將有做不完的公共建設，不僅是興建輕軌，連高鐵是否要從高雄延伸到屏東都有討論的依據。

這些在當時都曾落實規劃，最終卻沒有實現。在我離開內政部之前，北部土地容受力已然計算完成，災害潛勢圖也出爐，但行政院沒有列為施政優先順序，更沒有經過立法程序，結果就是一堆人繼續住在危險地區，台北市、新北市仍然是高土壤液化潛勢區。

當我仍是內政部長時，這是部長的職權，我也列為施政優先工作，但在我離開政府後，接任的人絕不會繼續做，因為在政治圈的人都知道，這是一條紅線，會踩到一堆人的既得利益，尤其對地方生態了解的人必然清楚，地方議會的複雜度非常高，很多縣市議員的背景都和土地有關，未來落實到地方，議會會通過嗎？

想在議會通過，我只能說難度相當高，除非是中央力挺或是極力要求，也就是要有行政院的強力奧援，才有可能成事。
可想而知，在我之後，沒有人要幹這種吃力不討好的傻事。

公共建設不能任由企業把持發展，國家需要國土上位計畫。以台灣這個不大的島嶼，只要把土地容受力算出來，不論是經建計畫、都市計畫、交通建設的規劃都有堅實的依據，而不是任由官員或政客隨便喊價、隔空抓藥，就像前瞻計畫被質疑為綁樁或是消化預算，卻看不到前瞻的基本精神。

最根本的原因就是沒有國土上位計畫，很多單位都是為計畫而「做」計畫，舉個最簡單的例子就是輕軌，為做輕軌而設計輕軌，有沒有這個需求？養不養得起？沒有人有答案。

大眾運輸離開雙北，幾乎都是政府在貼錢，確實是目前的困局，但不能因此就不做輕軌，因為台灣已進入高齡社會，有百分之十四的人都超過六十五歲，到二○三○年快速增加到百分之二十，躍升為超高齡社會，屆時桃園以南、尤其是中南部沒有大眾運輸系統，老人該怎麼辦？這樣的情況，我們不需要擔憂嗎？

但問題不應該簡化為要不要蓋輕軌，而是在蓋輕軌之前，寧可多花兩年時間訂出國土上位計畫，訂出具體的目標，距離二○三○年還有十一年的準備期，很快就會到。記得我在內政部講這些話時是在二○一三年，我們已經錯失六年，在這六年期間又推出一堆荒謬計畫，就是因為大家都不做基本功課，部會都各自為政。

唯有上位計畫，台灣才有未來

我要強調的是，台灣不應該為做國土計畫而做國土計畫，而是要有上位計畫，有了上位計畫，國家才會有未來二、三十年的目標，部會才知道要往哪個方向一步一步往前走。

在上位計畫確認後，各部會都要提出相關計畫。國土計畫需要的內容分為好幾層，從人口分布、教育水平、資源分布等等，聚攏成為龐大的地理資訊系統，再算出土地容受力、災害潛勢圖，接下來才會有區域計畫、都市計畫，在這樣的基礎上才有交通建設，從道路、台鐵、高鐵到輕軌。

當要設置科學園區，要先知道勞工在哪裡，後面要有學校栽培所需的技術和人才，從職校到大學作為支撐。今天新竹科學園區之所以能成功，是因為擁有所有的條件，包括清華大學、交通大學還有工研院都在新竹，周邊有寶山一號和二號水庫，有土地、有水、有電力、有勞工，造就所有成功的可能。

可惜的是，今天到中南部，會看到多年的問題仍舊存在，從未有所改變，以近年常談到的「五缺」來說，從缺水、缺電、缺土地、缺勞動力到缺人才，若是能把產業往中南部移動，人口自然會隨著產業走。

然而，台灣卻常常是為做科學園區而做、為做高鐵而做高鐵，都只有單一目標，為發展產業、或是發展交通，卻沒想到這些都可以放在一起談，達到真正的雙贏。

國土計畫是台灣建設的上位計畫，人口結構卻可能是所有規劃的上位計畫，舉例來說，因應人口愈來愈老，產業必須跟著轉型、都市也要重新設計，設計適合老人居住的城市，以及適合老人的交通運輸系統。

只是現在的政府，都忙著在解決昨天的問題，根本不敢想明天的問題。

政府公務員解決了今天和明天的問題，但有沒有人幫我們思考未來的問題？我認為這就是智庫該扮演的角色。未來的問題因為全球化和全球暖化愈趨複雜，甚至還需要和其他國家合作，才能解決國內的需求，例如人口紅利國家在東南亞，我們要如何和他們互補達到雙贏，其中牽涉教育政策和移民政策等等。

關鍵在於缺乏上位計畫，後續什麼都做不了。

為國家定錨，就是上位計畫

上位計畫，簡而言之就是為國家定錨。還記得一六年的總統大選，當年親民黨主席宋楚瑜參選，我是他的重要幕僚，當時我們針對外交提出的主張是「台灣的外交政策前提就是兩岸關係」，沒有兩岸關係，台灣很難談外交，因為其他國家都看中國的臉色，沒有中國點頭，多不敢跟台灣交往甚至合作，從這樣的現實看來，兩岸關係就是台灣外交的上位計畫。

但我們連國家定位至今都不清楚，以致在許多產業政策上失焦，例如前幾年吵得沸沸揚揚的桃園航空城。以台灣的需求而言，並不需要這麼大規模的桃園航空城，要成功的關鍵在於兩岸關係，若能成為亞太運輸的一個熱點就有發展的可能，當然前提是我們自己有沒有智慧設置防火機制，和中國大陸合作，達到雙贏，又避免許多國人心中的疑慮。
但到今天，桃園航空城似乎無疾而終，這不是桃園市所能決定，而是中央的政策，當中央都不清楚國家定位，航空城又要如何定位？

上位計畫，對今時今日台灣的重要性，不言可喻。沒有上位計畫，國土只能繼續破碎，當前瞻（計畫）空有前瞻之名，對於各方勢力角力，只能繼續妥協。國家的未來，令人擔憂。