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美中貿易戰,戰什麼?:大國崛起與制度之爭(BCN0297)

類別: 行銷‧趨勢‧理財>趨勢
叢書系列:歷史與現場
作者:陳添枝
出版社:時報出版
出版日期:2021年01月22日
定價:330 元
售價:261 元(約79折)
開本:25開/平裝/240頁
ISBN:9789571385365

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第一章 美中貿易戰的起因

  中國和美國自2018年起發生的貿易戰爭,其實是一場制度的戰爭。中國從1978年啟動的「改革開放」政策,執行40年後,美國才發現中國其實開放的多,改革的少。中國利用「開放」政策,吸取國際市場的資源,實現快速的經濟成長,從一個經濟窮國變成一個經濟強國;但中國並未徹底「改革」其經濟制度,和西方的制度接軌,充其量只調整了一些非核心的國內制度安排,以利吸收和利用西方的資源,在核心的體制上,中國仍然維持政府主導經濟運行的基本架構,近年並且試圖把這個「北京模式」輸出到其他開發中國家去,因而衍生不可避免的制度衝突。美國發動貿易戰的檄文,說法時有變遷,簡單來說就是:「改革你的制度和我們同框,否則就別利用我們的資源」。所謂我們,指的是實施民主政治、市場經濟的西方國家。這是制度的衝突,難以化解。

改革開放

  中國自1978年起執行「改革開放」政策,實現了一個史無前例的長期高速經濟成長。在1978-2018的四十年間,中國的GDP年成長率平均是9.46%,超越世界任何一個國家在過去所曾締造的紀錄。在這段期間中國放棄了「計畫經濟」的制度,引進市場機能,開放國內市場和國際市場接軌,利用國際貿易和外人投資達成快速的資本累積。和國際市場的連結是中國經濟成長的原動力,在1978年時中國的對外出口微不足道,占全球出口比率不到1%;到2018年時,中國是全世界最大出口國,占全球出口比率達13.8%。貿易的變化最能凸顯中國的改變,從與世隔絕的鎖國狀態,變成全球貿易的中樞;鐵幕銷熔,化成世界的舞台。

  為了和世界市場接軌,中國做了許多制度變革,包括放棄國家壟斷的計畫性進出口制度、開放外貿權給一般企業、取消國內市場的價格管制、允許及保護私人產權、取消外匯分配制度、開放外幣自由兌換等等。這些改革使中國的制度和西方的制度逐漸接近,使私人企業在經濟活動中的重要性超越國有企業,在市場分配資源的力量逐漸增大。

  這種制度的趨近(convergence)創造了雙贏的局面,中國取得西方市場的資源以挹注其經濟成長;西方國家的企業也在中國市場取得巨大的商業利益。中國成為許多西方國家最大的貿易伙伴和對外投資的對象,例如2018年中國是美國最大的進口來源(領先加拿大及墨西哥),也是美國第三大出口市場(次於加拿大及墨西哥),對於許多美國企業而言,中國是境外最大的營利來源,有時甚至超越國內的收入。這種結果印證貿易理論所言,貿易確是雙贏的遊戲。

  中國從計畫經濟走向市場經濟,制度的變革固然十分顯眼,但直到今天,中國和西方純正血統的市場經濟仍有相當距離。例如私人企業的地位固然提升了,國有企業的角色並未消退。在1990年代後半期所進行的國企改革,確實使國企的數目大為減少,但政府採取的「抓大放小」的策略,使大型國企的市場地位不降反升;許多國企壟斷的行業甚至明白的禁止私人企業涉足。中國私人企業雖然變多變強了,但政府在各行業所設置的市場進入障礙(entry barriers)並未明顯降低,政府對市場交易的各種行政干預也從未縮手。追根究柢,中國政府雖然進行了許多制度的改革,但其目的只為取得更多的國外資源,以挹注經濟成長的動能,但它從來不是市場經濟的信仰者,從來無意建立一個真正的「市場」來取代政府分配資源的角色。換言之,中國的制度改革目的在更有效的利用市場、駕馭市場,但並無意讓市場變成一隻主導資源配置的「無形的手」(invisible hand)。中國執政者或許相信市場是建設社會主義國家的一種好手段,就像一隻會抓老鼠的貓,但市場仍須服從黨的領導,就像貓兒不能統治世界。因此中國雖向市場經濟趨近,卻無意和市場經濟完全合軌;市場經濟不是中國社會主義建設的終極目標,所謂「社會主義市場經濟」,其實不是市場經濟。

中國加入WTO

  中國在2001年加入世界貿易組織(WTO),有些川普總統貿易政策的主導者認為當初讓中國加入WTO是一項錯誤,因為WTO從未把中國馴服成為一個市場經濟的國家。當初在中國申請加入WTO時,許多人認為這是中國改革派(如朱鎔基)企圖把制度改革的路線在國際承諾中鎖住,以徹底防止保守派翻盤的一種戰略設計。這種說法的正確性不可考,但2001年以後的歷史顯示中國在加入WTO以後,不但沒有深化制度的改革,反而走上了「修正主義」的路線,在「市場經濟」的名義下,不斷強化政府在資源分配中的角色,弱化政府對私人產權的保護。套句毛澤東的話,這是拿著市場的紅旗反紅旗。這種發展,或許不是當初領導者的預謀,但至少是情勢變化下,執政者為鞏固權力所選擇的路徑。
  中國在加入WTO時做出許多重大承諾,包括大幅降低各項產品的進口關稅、減少進口管制、取消進口配額、開放國內服務業市場。例如在西方企業熱切盼望的服務業市場中,中國所承諾的開放程度,許多地方甚至超越已開發國家的水準。然而中國正式加盟WTO迄今,外國企業在中國服務業市場的逐鹿,實在乏善可陳,不曾捕獲什麼巨大獵物。在某些領域,多國籍企業也曾風光一時,但最後證明只是海棠春夢、過眼雲煙,多國籍企業短暫占有的市場,最後都還給了本土的企業。中國市場何以可望而不可及?

  其實自1978年改革開放迄2001年,中國對外的商品貿易大幅開放,但服務業市場十分閉塞,而且是地方政府和政府相關企業(國企或民間企業)尋租的溫床。這種一半開放、一半封閉的雙元體系,維繫了市場和政府間的平衡關係,使政府不會找市場的麻煩,這是此期間改革得以順利進行的重要原因。WTO承諾破壞了這個平衡關係, 當服務業也開放給市場統轄後,地方政府和其利益同路人失去了創造經濟租的肥沃土地,陷入焦慮不安的狀態。

  中國加入WTO時承諾開放內貿權,亦即外國企業在中國市場內銷的權利,而且在多數領域賦予外商市場進入的機會。這項承諾給地方政府帶來嚴重的危機感,為了保護既得利益,地方政府在服務業的市場進入方面建立各種潛規則,使市場進入的障礙升高、透明度降低,使外商空有內貿權,卻難以內銷。例如針對一般的商店,地方的各種管制措施,包括營業證照許可、店內裝潢審核、特殊商品管制(如菸酒管制)、衛生消防設施查核等等,地方政府在每一個環節都可以用潛規則來建立市場進入門檻,或束縛外商的競爭力。除了潛規則之外,店面住宅雖已全面商品化且由私人持有,大面積的土地或店面仍然由政府或國企控制,若無良好的政商關係,取得大面積的經營空間實屬不易。潛規則使國際知名廠商,空有一身功夫,卻如龍困淺灘,難以伸展手腳。

  尤有甚者,在外商蜂擁進入中國市場,遍地開花、百家爭鳴之際,中國本土業者發揮其模仿的強大能力,以類似的商品或服務模糊外商的品牌形象,進行削價競爭。由於中國政府對品牌或其他智慧財產的保護欠周,本土廠商以地利之便或緊密的政商關係,輕易地使外商落居競爭下風。例如中國加入WTO接近二十年,國際大型量販店進入中國,可謂前仆後繼,但最後包括法商家樂福(Carrefour)、臺商大潤發(RT-MART)、英商Marks & Spencer、Tesco、德商Metro等都紛紛鎩羽而歸。目前國際主要大型量販店仍殘留中國做困獸之鬥的,只剩美商Wal-Mart,其他幾乎全部鞠躬出場;而出場的方式幾乎清一色的把賣場轉售給本土企業。如此一致性的敗退型態,與其說是外商在中國普遍缺乏競爭力,不如說中國的市場環境實在過於險峻,令大部分外商水土不服。

  在西方國家,零售業都是低度管制的行業,但在中國各種潛規則不僅創造零售市場進入的障礙,而且使市場競爭的平等性被侵蝕,最後迫使外商知難而退。低度管制的行業是「大門開了,小門沒開」;在高度管制的行業,則是連大門也沒真正打開,許多開放承諾,從未兌現。例如銀行業,中國雖然在WTO下承諾開放,但開放二十年後外國銀行在中國的市場地位不進反退。在中國加入WTO的前一年(2000年),外商銀行在中國全體銀行資產的占有率是2.38%,到2017年,這個比率只剩1.32%,可見加入WTO後中國銀行業的市場表面上開放,實際上更為封閉。這種結果無疑是中央的金融管制縮緊所造成的。在WTO的承諾下中國允許外銀在中國設立分行或子行,但任何據點的新設,都需要中國銀監會的批文,銀監會的潛規則是外銀每年只能增設一個分行或支行,而且一個大城市的據點可能要搭配一個小城市的據點,無法自由選擇。除了據點擴張的限制外,外銀若欲經營人民幣業務必須另行申請執照。因為外銀吸收本地存款並不容易,必須以外匯調度資金,才能擴大放款業務,但外匯的調度必須臣服於人民銀行對外匯的嚴格管控。人民銀行對每一地區的銀行可以動用多少外匯設有配額,此一配額再切割分配給該地區的各銀行,外銀的放款能力也就得看人民銀行的臉色。外銀如不設立分行或子行,也可以參股本地銀行,取得較大的經營彈性,但參股比例不得逾20%,這個限制使外銀「借殼上市」的機會也關上了大門。

  總而言之,中國雖然承諾在加入WTO以後打開門戶,但境內管制的力道反而加大,使外商只能望著中國廣大的市場興嘆。這種困境在數位貿易興起以後更為凸顯,數位貿易是WTO尚無規範的議題,中國政府對數位貿易設有嚴格的限制,基本上只准許外商在中國設立商業據點從事數位貿易(樣態III貿易),其他樣態的數位貿易均予禁止。在中國境內設立的商業據點則必須落實數據的儲存和應用的本地化,而政府有權要求廠商提供必要的數據或進行必要的監控。這個規定使西方數位科技的領導廠商如谷歌、雅虎、亞馬遜、臉書等均無法在中國提供服務,而中國本土的數位大廠阿里巴巴、百度、騰訊等則在政府的扶持下,成為他們的替身。2010年以後數位貿易在中國市場交易(如電子商務)的重要性不斷擴大,西方服務業者在中國市場的競爭少了一隻翅膀,也是競爭力衰退的一個要因。

  在商品貿易方面,中國加入WTO以後因關稅降低和進口管制消除,商品進出口均大幅成長。進口值由2001年的2,440億美元增加到2018年的1.844兆美元,成長7.6倍;出口值則由2001年的2,660億美元增加到2018年的2.263兆美元,成長8.5倍。雙向貿易擴張的速度,都是史上僅見,也帶動中國經濟的大幅成長。然而我們若檢視貿易的內容,可以發現中國進口的商品以生產用的原材料和零組件為主,消費性商品則為次要。雙向貿易大幅成長的本質,其實是反映中國作為世界工廠的能量大增,不僅外商以中國為主要製造基地,中國本土的廠商也利用更容易取得的進口原材料和零件進行加工生產後再出口。換言之,雙向貿易的擴大其實是反映中國在全球生產的地位提升,全球製造活動更集中於中國,而不是全球分工的深化。

  關稅和其他貿易限制減少,使外國商品進入中國市場的門檻降低,這種變化雖有利於貿易,卻更有利於在中國生產。汽車業最能反映這個論點,中國在加入WTO時把汽車的進口關稅由80-100%降至25%,並且取消進口配額限制,但汽車零件的關稅降得更多,而且自製率的規定廢除了。二十年之後中國成為全球最大的汽車市場,年銷汽車超過二千萬輛,但大部分都是外商在中國地產地銷的車輛,進口的數量微不足道。在貿易戰前的2017年,中國進口乘用車總量是125萬輛,僅占當年乘車用銷售總量2,481萬輛的8.7%,這些大多數是本地不產的豪華車種。地產地銷除了擁有免關稅的優勢外,中國政府提供的各種生產和研發的補貼,直接和間接的政府採購優惠,都是引導在地生產的誘因。當初加入WTO時,許多人擔心中國技術落後的汽車產業將因市場開放而消滅,結果恰恰相反。

  總而言之,中國加入WTO後貿易開放的最大效果是誘發中國生產的擴大,而非消費品的進口。這是為什麼中國進口量明明巨幅增加,但西方廠商並未有市場擴大的實感。中國生產的擴大,轉換成對西方的出口,像澳洲土著的迴旋鏢,回頭奪走了西方國家的工作機會。