誰偷走了農地？：影響每一個人的台灣農業與農地公平正義(NLN0030)

類別： 人文‧思潮‧趨勢>人與土地
叢書系列：人與土地
作者：彭作奎
出版社：時報出版
出版日期：2021年04月02日
定價：380 元
售價：300 元(約79折)
開本：25開／平裝／320頁
ISBN：9789571387697

【自序｜內文摘錄】

▼  內文摘錄

台灣農業再次奇蹟

　　台灣經濟屬人多地少而資源不豐富的海島型體系，台灣的經濟發展是將各項動力採取循序而整合的步驟，助長經濟的快速成長。在策略上是「以農業培養工業，以工業發展農業」為依歸。

　　台灣農業在第二次世界大戰期間遭受破壞，生產力低落，光復後政府致力農業重建工作，加強水利設施之維修與擴充，推動土地改革，以及農會與水利會等農民組織的制度性改革，提高農民生產意願，並配合生物性及化學性技術的改進。

　　民國四十一年，台灣農業即由戰爭的破壞恢復到戰前的最高水準，使糧食供應無缺，穩定戰後台灣經濟的動盪局面，農業帶來經濟發展所需的資金、技術、人才與市場，更賺取外匯，奠定台灣經濟成長與社會公平並重的發展模式，成為開發中國家經濟發展的楷模，被世界譽為「經濟奇蹟」。

　　但五十年後，台灣農業出現另一種新奇蹟，卻演變成讓人憂心的「以工業摧殘農業」情勢。

　　民國八十九年，農發條例修正案過關，台灣開放農地自由買賣和興建蓋農舍，農地分割限制與農宅興建資格放寬，成為農地可以非農用的最大亂源，非農民自由買賣農地，優良農田大量流失，有如打開潘朵拉的盒子，從此放出所有的禍患，貪婪、掠奪、殘害……讓台灣農地萬劫不復。

　　如今放眼台灣田間，常見違規工廠林立在農業區，光電板流竄山坡地、漁塭與農田中，彷彿是台灣農業的新奇蹟，衍生各種不可思議的亂象。

亂象一：全世界最貴的農地，彰化田尾每公頃一．四億

　　根據「蘋果新聞網」攜手「用數據看台灣」團隊於民國一○八年分析全國十二．三萬筆實價登錄交易資訊，發現台灣農地因為投機掠奪，每公頃平均價格從民國九十九年的一千五百萬元，到民國一○七年已經達四八八二．六萬元，八年漲了三倍。

　　和世界各國一○五年每公頃農地平均價格相較，澳洲一公頃六．五萬元、美國三十一．一萬元、日本三五一．一萬元，台灣是日本的十四倍、澳洲的七五○倍。

　　猶記兩、三年前，我到台中新社探望老朋友，他多年前在新社買了兩三分農地（約○．二至○．三公頃）經營農場，當時不過花了數百萬元，但到了一○七年，他的農場周邊農地已漲到每公頃一億兩千萬元。

　　一億兩千萬元！等於一坪要三．六萬元。

　　我很驚訝二十年前一坪不過數千元的農地竟會飆漲至此。朋友解釋說，主要因為台中市原本靠近高速公路一帶的農地幾年前變更為工商用地，當地農民便高價售出原有的農地，改往山區移動，再加上新社地區近年花海與花博很成功，愈來愈多人往山區買地建農場、蓋農舍、經營民宿，「農舍愈蓋愈豪華，農地愈炒愈貴，現在都成天價了！」

　　但這還不是最貴的，一○八年我到彰化縣田尾鄉參訪，那裡也是台灣花卉生產的重鎮，田尾花卉協會理事長告訴我，田尾農地「每公頃沒有一億四千萬買不到！」

　　這種地價相當於一坪要四．二萬元，我算了算，一億四千萬更等於年薪二百萬元的工作二十四年的收益。

　　如果有這個錢，根本不必也不會來務農，天價鑽石農地代表的是：台灣農地已不再是農業生產的生產要素，而是獲取暴利、各方炒作的標的，蓋豪宅、工廠，以及種電到處可見。

　　而真正有心務農的人，既買不起也租不到，農業發展成空談，鼓勵年輕人務農更只是荒誕。

亂象二：開賓士車領老農津貼

　　台灣開放農地自由買賣和興建農舍之後，也凸顯出農保機制漏洞百出。

　　在民國一○三年農保條例修法前，法令對老農的認定條件很寬鬆，農會會員只要持有○．一公頃農地，就可成為會員；非農會會員，只須切結每年農業收入超過一萬二百元，即可參加農保，六十五歲以上每月最高可領取七千元的老農津貼，以致出現很多非會員的「假老農」，他們身家豐厚，根本從未耕過地，遇到農會人員調查，就靠花錢請人耕地。

　　當時從農會到政府部門，都深知很多領取老農津貼的非會員中不乏企業主或老闆娘，但也只能眼睜睜看著他們開著賓士或一身穿金戴銀，合法領取老農津貼。

　　根據農委會統計，該會年度公務預算中，約六十三％做為法定福利與補貼支出，儼然農業已成為消費性產業。尤其老農津貼多年來成為政治喊價籌碼，老農津貼不斷加碼，已成了國家財政黑洞，嚴重侵蝕農業預算，阻礙農業升級的步伐。

　　如不限制老農津貼資格，在農地開放自由買賣後，台灣農業會出現更多的「假老農」購農地、蓋豪宅，進而再請領老農津貼、休耕補助與農保給付。

亂象三：假農民、真地主，年領休耕補助二六一萬元

　　由於台灣擁有農地的持有成本幾乎是零，免田賦，又可領津貼。以休耕補助來說，農委會每年編列上百億元的休耕補助，農委會前主委陳保基在一○一年接受「上下游新聞」訪問時曾指出，全台十六萬名休耕農地主當中，五十八％不具備農保資格，也就是並非以務農為主業。

　　而且當時領取休耕補貼最多的第一名大戶，持有的農地面積高達二十九公頃，若以休耕補貼每年每公頃兩期合計九萬元來算，這名全台最大的休耕農地地主，一年可坐領二六一萬元，連續五年累計已領取超過一千三百萬元的休耕補貼。

　　從老農津貼到休耕給付，充斥著搭便車的假農民，嚴重影響農業資源品質與施政經費有效運用，上演台灣版「資源懸崖」的農業危機。

亂象四：買○．一公頃「農保地」，享潛在利益二百萬

　　農保亂象也引發監察院重視。一○三年監察院監委沈美真、楊美鈴的調查報告指出，台灣農業就業人口五十餘萬，農保投保數卻多達一百四十萬人，其中更有九十歲以上才開始當農民的不合理現象。內政部、農委會及勞保局清查更發現，竟有四千多名具農保資格的「農民」長期旅居國外。

　　農委會更頻頻接獲地方農會抱怨，在農地開放自由買賣和農舍自由興建後，愈來愈多「其他行業的人」，退休後買塊地、種種菜，農會勘察後再荒廢，為的就是可以享有農民身分，以便領取各種津貼和福利。

　　更有土地仲介明目張膽公開宣傳「農保地」，號稱只要買地○．一公頃，就能以農民名義加入農保，還詳列各種誘人福利。

　　監察院的調查報告還指出，「網路透過關鍵字『農保地』即可搜尋代售農保地之廣告，其內容強調參加農保之好處，甚至明載潛在利益二○○萬元以上之誘因，導致『假農民』充斥，其享有低額之健保保費，除有失公平正義，更造成政府沉重之財政負擔……」

　　一○二年媒體的調查報導也發現，新北市曾有地產仲介建議退休族買「農保地」，不但很便宜，重點是「沒辦法耕種沒關係，買下來放著，拿權狀去保農保，將來月領七千元老農津貼，四年就回本，活越久領越多，是退休後的好投資。」

亂象五：農地總量大量流失十六萬公頃

　　根據農委會一○六年完成公布的農地資源盤查，全台可供糧食生產的農地為六十八萬公頃，然而「實際生產中」的農地僅有五十七萬公頃。

　　這些包括農糧作物用地五十二萬二○一一公頃、養殖魚塭四萬三五二四公頃、畜牧使用一萬一三七八公頃，原不屬於農業使用的山坡地部分範圍，有五萬一六三七公頃遭農業「超限利用」。另外，平地及山坡地上有將近十萬公頃的面積為「農地非農用」，總計六十八萬二七七四公頃。

　　扣掉廢耕的十萬公頃後，實際生產的農地面積（農漁牧）僅有五十七萬六九一三公頃。
　　這與內政部設定的「七十四萬至八十一萬公頃」農地總量底線相去甚遠，有十六萬公頃的差距。

亂象六：農業零成長或負成長，農業人口卻增加

　　大家都說當農民很辛苦，農業收入微薄不穩定，但諷刺的是民國八十九年以後，農民人口數不減反增，違反經濟發展原則。

　　近年台灣農業產值呈現負成長或零成長，農業產值占國民生產總值（GDP）的比率持續下降，例如一○八年農業生產指數初估一○三．四（以一○五年為一○○），較一○七年減少五．三%，一○七年農業產值占GDP比率下降到的一．七%，而一○七年農業就業人口為五十六．一萬人，占總就業人口之比率為四．九%。

　　換言之，接近就業人口總數五%的農業經營者，GDP占比不到二%，農民平均收入偏低理所當然。

　　我們捫心自問，農發條例修正案後允許新購農地得興建農宅，農地名為農地，實為建地，卻仍予優惠與補助津貼，造成假農民增加，符合社會公平正義嗎？

台灣新奇蹟──農地上的癌細胞，國際震驚

　　台灣優良農地上不但出現的新建物，被國外專家視為正在蔓延的「癌細胞」（Land Cancer），遠眺宜蘭龜山島，因為蘭陽平原的農地上盡是豪華農舍，更有如看到烏龜在豪宅屋頂上爬行。

　　英國建築師公會（簡稱AAA）每五年都會進行以衛星圖片比對地球表面的建築動態，以了解各國空間與都市面積的變化。一○五年的調查負責人發現，中國大陸的大都會面積是以城市為核心，以環狀的方式向外部擴大，例如北京、廣州等，至於桂林、蘇州等二線城市，也是以類似模式蓬勃發展。

　　但相較之下，在台灣的衛星圖變化上，卻未見大都會地區的環狀式擴張，反而是新增一點一點的螢光小點蔓延於田野間。

　　為了解這些小螢光點，AAA於一○五年與成功大學建築系合作，來台探討與田間勘查，結果發現這些都是蓋在田中央的建築物，他們大為驚訝，進而邀請我去專題報告有關允　　農業發展用地蓋農舍的原委。

　　德國慕尼黑工業大學馬格爾教授九十九年、一○三年兩度來台，曾在宜蘭看到四處林立的農舍，農村地景破碎無比，他感嘆：「這讓我覺得非常失落、哀傷」，他認為鄉村空間如此重要，怎能讓鄉村的發展「順其自然」呢？
　　馬格爾認為，如果對於這種無秩序的發展毫無意識，那其實什麼都不用談了，「非法農舍在德國是很大的問題，近乎醜聞，是可以把政治人物拉下台的。」

　　「我們都有仔細規劃，只是在執行上稍有欠缺。」宜蘭的官員與馬格爾互動時，如此回覆農舍問題。但馬格爾說：「這種答覆像是發展中國家會說的話，難道台灣人是生活在『香蕉共和國』嗎？」

　　監察院在一○八年「宜蘭農舍案調查報告」中指出，一○六年宜蘭縣農牧戶口數僅有二萬八一二三戶，八十九至一○七年間卻核發高達六．一三八件農舍使用執照，相較於彰化、雲林等農業大縣，農牧戶口數雖超過七萬人，農舍使用執照數卻只在三千件以下。

　　種種數據顯示宜蘭地區農舍氾濫，已是不爭的事實。農舍不僅使原本廣闊的農地景觀變得支離破碎，更影響當地農民的生活，並汙染生態環境。開放農地種房子，不只好水和良田被污染，更使農地破碎化，阻礙農業大面積生產、推動機械化降低生產成本的可行性，農民空中噴藥還被豪宅住戶控告空氣汙染。

　　農地工廠問題也無法解決，民間團體做出讓步，讓群聚的農地工廠可以就地規劃為產業區，而在農產業群聚的核心區域，則希望工廠退出。

　　《工廠管理輔導法》於一○九年三月上路，同時畫定二十三．四萬公頃的「農產業群聚地區」。「農產業群聚地區」上的農地工廠都必須逐步遷離，以留下乾淨完整的農地專區，不過，在工廠業主抗議認為無處可去，立委又出面協調爭取讓工廠繼續存在。

　　種種現象說明民進黨執政期間，以國會多數黨的暴力，以修法便宜行事，延宕國土計畫法的實施日期，讓地方政府破壞國土分區，優良農地被偷天換日繼續流失，讓新的違規工廠繼續崛起，危害國土與農業生產環境。

　　台灣農地千瘡百孔的問題已如一本爛帳，而問題的源頭，要從農發條例正案說起。