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【作者序】回首來時路──談駐外商務人事制度的草創
江丙坤
我是在日本東京大學攻讀博士學位時，就在當時我駐日大使館經參處打工。從一九六七年成為正式編制人員算起，擔任商務人員工作也有十六年之久，其中有八年擔任主管職務，充分體認駐外商務人員工作的甘苦，也了解駐外商務人員的需求。同時，也因為駐日十三年期間，有八年是在經參處服務，主要工作是陪同國內長官考察日本政經制度和政策，對日本重視制度與資料的保存有深刻體認，因此，在一九八二年奉調返國於經濟部服務時，基於使命感與責任感，我投入相當多的心血在各項典章制度的建立，包括駐外商務人員人事制度。
第一項制度的創舉是訂定：「駐外經濟商務機構工作項目表」。該制度要求各駐外單位，應依工作項目表及標準作業流程，積極展開工作，按時提報工作績效給主管機關。工作項目概分為下列幾類，包括：一、增進雙邊經貿關係；二、爭取雙向投資及技術合作；三、拓展市場、蒐集商情；四、駐外行政業務等四大類。各類業務都有細部的工作項目及具體內容，也列出承辦單位及對應的國內主管機關和函報成果流程，讓駐外商務人員了解自己的工作職掌、作業流程。同時，還要求經濟部駐外單位與外貿協會駐外單位做出明確的分工，原則上兩單位的駐點儘可能不要重複設置，如因業務需要，必須同時設立時，兩者間任務分工需明確。而這種分工，在工作項目表也有明確規定，因為外貿協會駐外單位也適用工作項目表。
第二個變革是經濟部駐外商務機構的整併，取消原來外貿協會委由經濟部駐外商務機構兼辦外貿協會業務及支援經費的作法。因為經濟部駐外商務機構之功能本來就包括貿易推廣、商情蒐集的工作。同樣道理，外貿協會駐外單位也須肩負經濟部駐外機構的任務。
第三個制度面的興革是訂定統一考核辦法，並在經濟部設置駐外商務機構統一督導考核小組；「辦法」要求各駐外單位均負有相同的工作職責，並按其地區及業務特性，根據工作項目表的類別訂定工作優先順序及工作比重，報請經濟部核定後實施，比如說：駐美國首府華盛頓應著重於台美經貿關係維護與協商，駐紐約則側重於投資及貿易機會開發。年終時，由經濟部邀集統一督導小組成員，包括國貿局、投資處及貿協等單位，依各駐外單位年度表現和成果，按不同類別分別評分，再依比重核計總分，以此作為各駐外單位績效考評的依據。
第四個改革是駐外商務機構組織名稱的整合。往昔，囿於國際政治現實和情勢，駐外單位的名稱各有不同。除有邦交國成立有大使館經濟參事處外，無邦交國家則因地制宜彈性命名，如北美事務協調會經濟組、亞東關係協會經濟組是配合外交部的組織；有些不易成立經貿據點的國家，如在法國、英國，則以公司名義過渡，「遠東貿易中心」是當時最普遍被使用的名稱。不僅如此，經濟部屬各機關也有自己的駐外單位，如投資業務處在紐約、東京等地設有四個據點。為統合業務，我決定整併經濟部轄下的幾個駐外機構，首先將投資處四個據點納入駐外商務機構。同時，配合外交部編制，把各個駐外商務機構漸次整合納編，成為台北經濟文化辦事處下之經濟組。
第五是駐外商務人員員額編制的調整擴編及輪調制度的建立。由於當時台灣經濟快速成長，駐外商務工作對象、業務範圍遽增，乃於一九九○年十二月呈報行政院同意，將商務人員編制員額從二四○人增加為四九六人。再者，對商務秘書員額改採總額控管制。當時駐外編制有經濟參事、商務專員、經濟專員及秘書等不同職級，秘書再視年資深淺有一秘、二秘及三秘之分，依照舊制秘書員額是一層一層卡死的，即使三秘可以升等二秘，但如無員額職缺就無法提升。為此，我向人事行政局交涉，爭取比照外交部只做商務秘書總員額控管，突破一秘、二秘及三秘的受限於各級員額限制。換言之，以後只要年資已到，符合資格，三等秘書即可自動升級二秘，二秘也可升一秘，以鼓舞外派人員士氣。另外，商務人員子女教育問題一直是各級駐外人員最為傷神的事，為解決駐外人員共同面臨的問題，我決定建立輪調制度，規定駐外任期一任三年，最多二任，期滿前半年，由經濟部人事單位發問卷徵詢意願，商務人員可以提出返國、留任或是調往他國的要求。如決定返國，調回時期儘量配合小孩學校學期，回國工作兩年後，可另要求再外放。屆時經濟部人事及業務主管部門會視個人意願，再看工作表現，以為通盤調派考量。
提到駐外商務機構的整併，不得不提到一個長久的爭議，即經濟部與外交部對於外館統一指揮權責各有立場與看法。外交部期望比照日本制度，所有駐外人員，不論商務、新聞、教育，一律由外交部統一調度、考核及指揮。而我認為，駐外商務機構的主管機關是在經濟部，只有經濟部最了解駐外人員的表現，如果照外交部統一指揮事權想法，駐外商務無法發揮應有的功能。外交部對外館統一指揮的構想，第一次是在一九八九年時提出，但遭到當時經濟部長陳履安反提建議：有邦交國家的由外交部統一指揮，無邦交國由經濟部統一指揮。由於當時有邦交國比無邦交國少很多，外交部遂知難而退；一直到一九九一年，郝柏村先生擔任行政院長，蕭萬長先生擔任經濟部長，我擔任政務次長時，外交部次長房金炎再提統一指揮案，我記得還勞煩行政院郝院長親自主持協調會議。會中，我以過去外派南非經驗向郝院長報告。我向郝院長說統一指揮最重要的是人與制度。從人來說，我在南非時館長是楊西崑大使，他德高望重、學識淵博、經驗豐富，楊大使很尊重每個單位業務的特性，不分單位都是一家人，結果大家都很尊敬他，也口服心服接受他的領導；第二，制度上來說，外館其實就是小內閣，駐外的代表或大使代表行政院，經濟參事是代表經濟部，也有人代表國防部、教育部及新聞局等，每個人都有它的主管機關，我們聽從大使，因為大使是國家代表、是行政院的代表，不是外交部的代表。在國內各部會首長聽命於院長，但各部會有權責業務，也有獨立的預算，外館也是一樣有主管業務，也有分配預算。當時預算是由經濟部會計處依駐外單位的業務量編列預算需求，送預算表給外交部，由外交部統一編列商務單位經費，科目獨立，每月核撥經費則由經濟部會計處列表送外交部，由外交部撥給外館，外館館長再按經濟部分配金額核撥給商務單位，各單位對於預算使用有充分自主權，同時直接向經濟部行文報銷。我向郝院長說明時強調，外派館長的心胸攸關統一指揮能否落實。像楊大使，心胸大，以心帶人，尊重各部會外派單位，自然外館像一個大家庭，這才是真正的統一指揮，何況現在的制度已達到統一指揮之目的，不必再做調整，後來郝院長完全接受我的意見，外交部建議未被採納。
不過，二○○○年之後，駐外的局面完全改觀，經費一律由館長掌握，請客要錢要向館長申請，動用車子也要申請（過去經濟部駐外單位主管都有配公務車），如此，很多時候會失掉經貿拓展的先機，這是很令人遺憾的事。
駐外商務人員的甘苦，我是身歷其境，親身感受。這份工作是良心業務，可以整天清閒悠哉，也可以每天舟車勞頓席不暇暖。所以在經濟部服務期間，我對於駐外制度的建立及權利維護用心很深。一九九四年五月，我在經濟部時要求國貿局編纂了經濟部駐外經濟商務機構發展史，但那是靜態的，現在很多商務人員都已退休，我希望勞苦功高的商務人員，能夠把甘苦談寫下來，留下歷史紀錄，讓社會了解駐外商務工作的重要性，駐外人員的犧牲與成就，這是我為什麼要積極著手邀稿編輯發行這本書的初衷。
最後，我必須向這群卓越的駐外商務人員表達我最高的敬意，因為有了大家的努力和奉獻，才能為台灣締造輝煌的經濟成就。
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