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書摘 5
第五章 林中飛鳥
保護預算剩餘
在二００一年九月結束的會計年度裡，聯邦預算應當出現超過二千八百億美元的
剩餘，和過去的赤字相比，這是相當驚人的轉變，即使一半以上的剩餘是社會安
全和醫療保險應有的剩餘，仍然十分驚人，你可能會認為這種剩餘已經夠多了，
足以支付政客所提出的各種計畫。
但實情並非如此，減稅的辯論不斷，不是根據今年甚至明年的剩餘，而是根據未
來十年預測應該會有的剩餘，尤其是根據國會預算局的預測，在未來十年裡，美
國會出現五點六兆美元的預算剩餘，我們不應該把重點放在手中相當可觀的小鳥
，應該計算還在森林中的幾十隻飛鳥。
把重點放在十年剩餘的這種做法極為不幸，因為把規劃期間定為十年，正好很不
適當（適當的相反詞）。一方面十年時間太長，實際上，沒有人能夠很清楚瞭解
十年後，美國經濟或預算的情況會變成什麼樣子。另一方面，如果你覺得必須設
法猜測長期狀況，十年又太短了，尤其是十年表示我們不看嬰兒潮世代到達退休
年齡後的預算狀況，然而這種現象在十一年後就會熱烈展開。
我想如果我可以擺脫這一點的話，我會直截了當的拒絕以十年預測為基準，討論
減稅計畫，但是因為每一個人都用這種方式討論這個問題，我也無法避免。
如何解釋這些預測
你可能認為，預算預測最大的爭議來自經濟預測的不確定，這些變數的確很大，
如果美國經濟年成長率比國會預算局目前的預測，多或少０點幾個百分點，光是
這一點，就可能使國會預算局預測的十年剩餘，誤差一兆美元以上。其他經濟變
數也同樣嚴重，鑒於醫療保險和醫療補助在聯邦預算中的比率很高，而且重要性
日增，似乎正在成形的醫療費用上升趨勢，可能使政府支出的預測大為走樣。
但是實際上，爭議最大的來源不在於經濟方面的假設，而在於國會預算局預測的
整體意義。
國會預算局預測未來十年剩餘五點六兆美元，真正的意義是什麼？不是表示我們
實際上會有這麼多剩餘，即使經濟預測結果正好符合國會預算局的目標，也是如
此。畢竟，國會一定會通過新計畫，可能廢止舊計畫，而且一定會針對租稅提出
一些措施。因為國會預算局不是從事政治預測，因此，該局的預測中，沒有設法
預測政客未來會做什麼。
相反的，這分預測是用假設語氣寫的，是根據可能的經濟趨勢，估計應該有多少
剩餘，重要的地方是「假設政策維持不變」。換句話說，國會預算局假定會有這
些盈餘，前提是政府不但不修改稅法，而且也把其他一切維持原樣，同樣規模的
軍費，同樣水準的失業救濟等等。或者換用國會預算局常常採用的說法，就是該
局估計出這樣的剩餘，基礎是一切根據「現行政策」。
在預測稅收時，「現行政策」相當容易定義，如果現行稅法維持原狀，你可以預
測未來會有多少稅收。現在，我們必須在嚴格的司法主義和現實主義之間抉擇，
國會過去通過一些租稅優惠，這些優惠理當是暫時性的優惠，很快就會廢止，但
是，幾乎可以確定的是，這些優惠都會續延下去。而且現行稅法還有一個大問題
，跟所謂的強制最低稅（alternative minimum tax）有關（後面會深入討論）
，不管目前的辯論結果如何，這一點一定會造成未來稅法的變動。大多數預算專
家認為，實際定義現行政策時，應該實際反映這些可以預測的行動，而不是假設
不會訂定新稅法。根據柏克來加州大學歐爾巴哈（Alan Auerbach）和布魯金斯
研究所的蓋爾（William Gale）寶貴的研究，用比較務實的方式，處理即將廢止
的稅法規定與強制最低稅，就會使國會預算局預算的剩餘減少二千多億美元，然
而界定現行租稅政策其實是相當簡單的事情。
界定現行法定支出的政策，也就是界定以社會安全和醫療保險支出為主的政策，
也相當簡單，我們知道法律已經規定退休人員可能領取多少錢，因此，你如果能
夠針對醫療保險成本之類的項目做出預測（其中有很大的問號），你就可以根據
法律維持原狀的假設，做出支出的預測。
真正困難的地方，是界定政府其餘支出的現行政策，也就是界定預算中可調整部
分的政策，這點就是國會預算局的預測遭到最嚴厲批評的地方。
政策不變的特別定義
國會預算局預測的五點六兆美元剩餘中，略超過一半，也就是二點九兆美元，是
社會安全和醫療保險制度的剩餘（醫療保險制度會出現剩餘，原因跟社會安全制
度一樣，醫療保險也是從勞工手中收錢，支付福利給退休人員，目前也在預做準
備，以便應付即將出現的嬰兒潮世代退休浪潮。）我們已經看到，這些剩餘基本
上不是真正的剩餘，而是必要的準備，要應付即將出現的大量退休人員，但是，
雖然沒有人懷疑國會預算局的預測會錯誤，卻也沒有很多專家敢斷言該局強烈偏
向某一方面。
然而，預測的其他部分卻大不相同，對包括我在內的外界觀察家來說，國會預算
局在這方面認定的現行政策，等於表示未來十年內，政府要大規模的縮減。這種
情形可能發生，不過可能性很低，重點是，國會預算局做預測時，應當根據聯邦
政府大致上會繼續做目前所做的事情，而不是根據政策會激烈變化。
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