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書摘 1
第一章 國家體制的欠缺面
在人類發展的歷史上，國家體制（state）源遠流長，可以追溯到約莫一萬年前在兩河流域勃興的農業社會。中國的國家體制是一套訓練有素的官僚系統，運作達數千年之久。就歐洲地區而言，能夠動用大批軍隊並向人民徵稅的現代國家，以及能夠對廣大領土行使主權的中央集權式官僚體系，要到相當晚近的時期才出現，大約是濫觴於四、五百年前，法國、西班牙與瑞典奠定了其君主體制。這些國家有能力提供秩序、安全、法律與財產權，也讓現代經濟世界得以出現。
國家體制的功能不勝枚舉，其效應也良窳互見。同樣的一股強制性力量，既可以用於保護財產權及保障公民安全，卻也能讓政府沒入私人財產、侵犯公民權利。由國家壟斷並行使合法權力，一方面讓國家之內的個人免於霍布斯（Thomas Hobbes）所謂的「人與人相互對抗的戰爭」，另一方面也可能導致國家與國家的衝突與戰爭。現代政治的職責就是要馴服國家體制的力量，將其行為導向人民認定為合法的目標，同時以法治來監督其權力的行使。
就這個意義層面而言，現代國家體制絕非普世皆然，世界上許多地方過去都沒有這種體制可言，例如歐洲強權殖民之前的非洲撒哈拉沙漠以南地區。第二次世界大戰之後，去殖民化過程讓開發中地區紛紛建立國家體制，在印度與中國等國家也成果斐然，但是非洲、亞洲、中東許多地區的國家體制都徒具虛名。歐洲最後崩潰的帝國∣∣蘇聯，也觸發了相當類似的歷程，其結果各有千秋，但同樣是問題重重。
國家體制衰弱的問題以及建構國家體制的必要性其實已經存在多年，只不過九一一事件更突顯出兩者的重要性。雖說貧窮並不是恐怖主義的近因：那天策動攻擊世界貿易中心與五角大廈的恐怖分子，都是出身中產階級家庭；而且他們是旅居西歐時才走上極端，並不是在其母國就已如此。然而，這場恐怖攻擊迫使西方世界面對一個核心問題：現代化的世界提供一整套非常誘人的條件，既有市場經濟的物質繁華，也有民主體制的政治與文化自由；無數世人都嚮往這樣的條件，正因如此，低度開發國家的移民與難民才會不斷湧入高度開發國家，一去不回頭。
然而在這世界上有許多社會難以達致西方自由世界的現代性。過去兩個世代以來，東亞地區有幾個國家轉型成功；但是其他開發中國家若不是停滯不前，就是走上回頭路。關鍵問題在於：西方自由世界的體制與價值觀是否放諸四海而皆準？抑或如杭廷頓（Samuel Huntington, 1996）所言，那只是衍生自歐洲北部特定地區的文化習性？西方各國政府與各種類型的國際發展機構，對開發中國家提供的有用意見與協助一直相當有限，他們所欲達成的崇高目標也因此大打折扣。
國家角色的爭議
我們可以合理地認定，形塑二十世紀政治的一大力量，就是關於國家體制規模與力量的爭議。二十世紀的開端是自由世界的秩序當道，由大英帝國這個領袖群倫的自由國家主持大局。然而就當時的英國或歐洲其他強權而言，國家體制的運作範疇並不廣泛，主要集中於軍事領域；美國的情況更為狹隘，沒有所得稅、沒有濟貧計畫，也沒有食品安全規範。二十世紀歷經了戰爭、革命、經濟恐慌與再度爆發的戰爭，自由世界的秩序土崩瓦解，而多一事不如少一事的自由國家體制，也在許多地區被高度中央集權、積極運作的國家體制取代。
其中一股潮流衍生出弗瑞德利希（Carl Friedrich）與布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski）（1965）所稱的「極權」（totalitarian）國家體制，企圖將整個公民社會斬草除根，迫使分化孤立的個人為國家的政治目標服務。隨著納粹德國在一九四五年淪亡，右翼的極權國家體制實驗畫下句點；但左翼的極權國家體制一直撐到一九八九年柏林圍牆倒塌，才被其內部叢生的矛盾衝突壓垮。
在未受極權荼毒的地區，國家體制的規模、功能與範圍也蒸蒸日上；二十世紀前七十五年的民主國家幾乎無一例外。大部分西歐國家與美國在二十世紀之初，國家部門佔用的國內生產毛額（GDP）只略高於一○％，但是到了一九八○年代卻逼近五○％（社會主義民主國家瑞典更高達七○％）。
這種增長與隨之而來的效率低落以及負面效應，引發了強而有力的反彈，以「柴契爾主義」（Thatcherism）與「雷根主義」（Reaganism）的形態呈現。一九八○年代與一九九○年代政治的一大特徵，就是自由主義理念在已開發國家卷土重來，試圖遏阻甚至逆轉國家部門的擴張（Posner, 1975）。共產主義是國家主義（statism）最極端的形態，而共產主義的崩潰讓非共產地區削減國家體制規模的努力如虎添翼。海耶克（Friedrich A. Hayek, 1956）在二十世紀中期指出極權主義與現代福利國家有所關聯，因此成為眾矢之的，然而他在一九九二年過世之前，仍然親眼看見自己的理念重獲正視，不僅見於政治領域的保守派與中間偏右政黨崛起掌權，也見於學術界的新古典經濟學聲勢大振，成為社會科學的翹楚。
一九八○年代到一九九○年代初葉這段關鍵時期，削減國家部門規模是各國政策的綱領，當時許多前共產世界、拉丁美洲、亞洲與非洲國家紛紛擺脫威權統治，蔚為杭廷頓所謂的「第三波」（third wave）民主化風潮。前共產世界無所不包的國家部門，的確應該大刀闊斧地精簡；然而有不少非共產的開發中國家，照樣會出現國家部門過度膨脹的問題。以墨西哥為例，政府經費佔國內生產毛額的比例在一九七○年只有二一％，到一九八二年卻竄升到四八％，同時期的財政赤字也相當於國內生產毛額的一七％，從而為當年爆發的債務危機埋下導火線（Krueger, 1993）。諸多撒哈拉沙漠以南非洲國家的國家部門經營大型的國營企業與農產運銷機構，結果對其生產力是成事不足、敗事有餘（Bates 1981, 1983）。
為了回應這些趨勢潮流，國際貨幣基金（IMF）、世界銀行（World Bank）之類的國際金融機構以及美國政府提出的建議，都會特別強調採行一整套措施，宗旨在於降低國家部門對經濟事務的干預；一位擘畫者（Williamson, 1994）稱之為「華盛頓共識」（Washington consensus），拉丁美洲的批評者則貶之為「新自由主義」（neoliberalism）。二十一世紀初期，華盛頓共識備受攻詰，其對手不但有反全球化的抗議人士，還有在經濟學界具一定地位的學院派人士（如羅德里克 [Rodrik]、史提格里茲 [Stiglitz]）。
事後回顧，華盛頓共識本身並沒有錯：在開發中地區，國家部門經常是成長的障礙，長期而言只能透過經濟自由化來對治。不過問題在於，國家部門儘管在某些領域應該收斂，但是在其他領域卻必須強化。鼓吹經濟自由化改革的經濟學家，在理論層面對這個問題一清二楚，但是當時各方過於強調縮減國家部門的運作，並有意或無意誤導為進行全面縮減。因此儘管建構國家體制的重要性並不在縮減國家體制之下，卻沒有得到應有的探討與重視，結果導致眾多國家的經濟自由化改革眼高手低、承諾落空。甚至在某些國家，由於健全的體制框架尚未建立，經濟自由化的後果反而是每況愈下，悔不當初。問題出在基本觀念的混淆，無法釐清國家本質的諸多層面，並理解它們與經濟發展的關連。
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