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書摘 2
範圍與力量
吾人分析國家體制在國家發展中扮演的角色，開宗明義要提出一個問題：「美國的國家體制應界定為強大還是薄弱？」李普塞特對此提出明確的答案（1995）：美國的體制在設計上，就是要刻意削弱或侷限國家體制的力量。美國創建於一場反抗國家體制權威的革命，因此衍生出一種反國家主義的政治文化，表現為對國家體制力量的束縛掣肘，諸如憲政政府、對個人權利的明確保護、三權分立、聯邦體制等等。李普塞特指出，與其他發展成熟的民主國家相較，美國的福利國家制度建立較晚，而且範圍較為侷限（例如未曾施行全民健保），美國的市場經濟管制較為鬆散；而且到了一九八○年代與一九九○年代，美國率先在福利國家制度上打退堂鼓。
然而從另一個角度來看，美國的國家體制又可以說是非常強大，韋伯（Max Weber）在一九四六年將國家體制定義為：「一種人類的社群，在特定的領土之上（成功地）壟斷了實質力量的合法運用。」換言之，國家體制的本質在於「強制執行的能力」：究極而言，國家能夠派一個人穿上軍服、拿起槍桿，迫使其他人遵守國家的法律。在這方面，美國的國家體制極為強大：它眾多的執法機構遍布於聯邦、州與地方層級，執行內容從交通規則、商業法到權利法案，無所不包。與其他成熟民主國家的公民相較，美國人並不算恪遵法律，個中原因相當複雜（Lipset, 1990），但絕不是因為美國缺乏一個法網恢恢、嚴懲重罰、執法權力不可小覷的刑法與民法系統。
換句話說，美國有一個多方設限的政府體系，其國家體制的運作歷來限制在一定的範圍內；然而在這個範圍之內，美國政府制定並執行法律與政策的力量卻非常強大。許多美國人民對於自家政府的崇尚效率和鐵面無私，自然會有言之成理的譏諷不滿（例如Howard, 1996），然而美國的法治卻令其他國家的人民羨慕不已：那些對地方汽機車監理單位抱怨連連的美國人，不妨到雅加達或墨西哥市嘗試申請一張駕照或處理一樁交通違規事件。
因此我們必須將國家體制的運作範圍與力量強弱區分開來，前者是指政府施政的各種功能與目標，後者則是國家擬定與實施政策、執行法律並兼顧廉潔與透明的能力──現在通稱之為國家體制或制度的效能。我們在探討國家本質時經常會混淆力量（strength）這個字眼，用以泛指此處標舉的範圍（scope）以及力量（strength）或效能（capacity）。
區分國家體制這兩個層面，讓我們得以建立一個比較基礎，來分析世界各地國家體制的強弱程度。我們可以將國家體制的運作範圍視為一連續體，從「不可或缺」、「可以考慮」延伸到「可有可無」，在某些情況下還會出現「弊多於利」甚至「有害無益」的狀況。當然，對於國家體制功能的層級劃分，人言人殊，尤其是觸及財富重分配與社會政策的時候。但是大多數人都會同意劃分層級是必要的工作：國家體制首先要能夠確保公共秩序、防範外來侵略，然後才能顧及施行全民健保或免費高等教育。世界銀行一九九七年的《世界發展報告》（World Development Report）提供了一份國家體制功能的清單，頗具參考價值。這份清單劃分出三個範疇：最低功能、中等功能與積極功能（表1.1），雖然不夠詳盡全面，但還是可以作為衡量國家體制運作範圍的基準。
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